Law Reform in Transition States

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Jens Deppe

Investitionen in der GUS - Ein kurzer Überblick über die gegenwärtige wirtschaftliche Situation

Einem kurzen Überblick über die gegenwärtige wirtschaftliche Situation, insbesondere über die Investitionen in der GUS, ist die schwierige Ausgangslage nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion und dem Ende der sozialistischen Planwirtschaft voranzustellen. Ausgehend von 1991 ist fast überall in den Staaten der GUS ein jahrelanger Produktionsrückgang zu verzeichnen.[1] Die Sachanlageinvestitionen sind gering, die Bankensysteme schwach, qualifizierte Arbeitskräfte wandern ab und es gibt eine beträchtliche Kapitalflucht. Die vom Westen propagierte Reform- und Wirtschaftspolitik scheint versagt zu haben, und ihren Vertretern wird vorgeworfen, sich zu einseitig dem Ziel der Inflationsbekämpfung verschrieben zu haben, wodurch sich die volkswirtschaftliche Nachfrage zu sehr verminderte.[2] Bis heute läßt der erhoffte wirtschaftliche Aufschwung in den meisten der GUS-Staaten auf sich warten. Die anfänglichen Erwartungen mußten revidiert werden, und neue Lösungsansätze werden gesucht.

Diese Ernüchterung spiegelt sich auch im Verhalten von ausländischen Investoren wieder. Im Jahr 2000 gab es für Lateinamerika und Asien jeweils über US-$ 50 Mrd. ausländischer Direktinvestitionen, in Zentral- und Osteuropa jedoch lediglich US-$ 18 Mrd. Und auch dort wurde bei weitem das meiste in Polen, die Tschechische Republik und in Ungarn investiert, nämlich in die Beitrittskandidaten zur Europäischen Union. Mit einigem Abstand folgen Rußland, Kasachstan, Rumänien, Kroatien, Aserbaidschan und die Ukraine.[3] Wer sich also vom Westen im Stich gelassen fühlte und den Ausweg in einer eigenständigen, vom Westen abgewandten Wirtschaftspolitik suchte, konnte auf das vergleichsweise geringe finanzielle Engagement des Westens verweisen und betonen, daß man sich selbst helfen müsse.

Hinzu kam die Asienkrise von 1997 und die ihr folgende russische Finanzkrise, die nicht nur für Rußland, sondern auch für die meisten anderen Transformationsökonomien einen schweren, bis heute kaum verwundenen Rückschlag darstellte.

Am stärksten betroffen war Moldawien, das nicht nur seine traditionellen Exportmärkte verlor (d.h. Rußland, Ukraine), sondern auch einen über 100%-igen Rückgang der ausländischen Direktinvestitionen erlebte.[4] Politische Unsicherheiten und hinausgeschobene Privatisierungen, eine 13-monatige Suspendierung der Programme des IWF und der Weltbank und eine schlechte Ernte 2000 verschlimmerten die wirtschaftlichen Probleme Moldawiens noch zusätzlich. Erst jetzt, nach dem eindeutigen Wahlsieg der kommunistischen Partei, ist zu erwarten, daß sich die Situation wieder stabilisiert und sich die liberale, viele Anreize bietende Investitionsgesetzgebung Moldawiens auszahlt. Der Nachholbedarf des Landes an in- und ausländischen Investitionen ist groß.

Ähnlich erging es infolge der russischen Wirtschaftskrise auch der Republik Kirgistan, dem einzigen zentralasiatischen Staat, der bereits in die World Trade Organisation (WTO) aufgenommen wurde und dessen frühe wirtschaftliche und demokratische Reformen zu einem offenen, investitionsfreundlichen Klima und zu einer erfolgreichen Zusammenarbeit mit dem IWF und der Weltbank geführt haben.[5] Die allgemeine Krise bewirkte jedoch, daß sich die ausländischen Direktinvestitionen 1999 auf ein Drittel des Vorjahres reduzierten. Heute stellen die außerordentlich hohen Auslandsschulden, die unterentwickelte Infrastruktur und das niedrige Niveau der Privatinvestitionen große wirtschaftliche Probleme dar. Gegenwärtig wird ein Drittel der kirgisischen Industrieproduktion von joint ventures mit ausländischem Investitionskapital hergestellt.

Vergleicht man die ausländischen Direktinvestitionen aller GUS-Staaten, so ist festzustellen, daß - abgesehen von Tadschikistan, das bis 1997 vom Bürgerkrieg heimgesucht wurde - Kirgistan und Moldawien die wenigsten ausländischen Direktinvestitionen erhielten. Etwas mehr bekamen Armenien und Georgien, etwa doppelt so viele Direktinvestitionen gingen nach Usbekistan und Turkmenistan, und die unangefochtenen Spitzenreiter sind seit längerer Zeit Kasachstan und Aserbaidschan.

Die Ursache für das gute Abschneiden Aserbaidschans, Kasachstans und Turkmenistans liegt nicht etwa in einer besonders günstigen Investitionsgesetzgebung oder in einem Vorsprung bei den Reformen und der Privatisierung, sondern im reichen Besitz von Rohstoffen. Große Vorräte an Erdöl, Erdgas und Metallen wirken in diesen Transformationsökonomien als wirtschaftlicher "Motor", der aufgrund hoher Gewinnerwartungen beträchtliche ausländische Direktinvestitionen anzieht und dabei zur Verbesserung der Infrastruktur und zur Beschleunigung des Wirtschaftswachstums insgesamt beiträgt.

Aufgrund der gestiegenen Ölpreise erholte sich Kasachstan von der allgemeinen Wirtschaftskrise des Jahres 1998 so schnell und gut, daß es sich im Mai 2000 eine frühe Rückzahlung aller ausstehenden Schulden beim IWF leisten konnte. Im August 2000 wurde sodann mit der Hilfe von Veräußerungserlösen und anderen Einnahmen aus dem Ölgeschäft der Nationale Fonds der Republik Kasachstan gegründet, der nach dem Vorbild Norwegens und der Golfstaaten die Risiken der Ölpreisschwankungen auffangen soll. In den Öl- und Gassektor wird jährlich etwa eine Milliarde US-$ investiert.[6] Zu den größten Investoren zählen Chevron, ExxonMobil und die "Offshore Kazakhstan International Operating Company (OKIOC). Sollten die bisherigen Schätzungen der Ölreserven im Kaspischen Meer zutreffen, dann könnte Kasachstan einmal zu den fünf führenden Ölexporteuren der Welt gehören. Zur Zeit werden rund um das Kaspische Meer eine ganze Reihe von größeren Pipeline-Projekten betrieben, die den Öltransport nach Rußland und in die Türkei erleichtern werden.

Ähnliche Vorteile aufgrund reicher Erdöl- und Erdgasvorkommen genießt auch Aserbaidschan. Es verzeichnete im letzten Jahr ein Wirtschaftswachstum von über 10 %, wobei jedoch auch hier überwiegend in den Rohstoffsektor investiert wurde. Etwa 80 % der mittleren und größeren Betriebe des Landes könnten noch privatisiert werden. Bisher wurden nur fünf große Staatsunternehmen entstaatlicht, und ein präsidentieller Erlaß von 1997 beseitigte alle steuerlichen Privilegierungen für ausländische Investoren.

Die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD) stellt für beide Länder gleichermaßen einen dringenden Bedarf an Investitionen in die anderen Wirtschaftszweige fest. Insbesondere gilt es, die Infrastruktur auszubauen,[7] die Verkehrsmittel zu verbessern, die Energieversorger zu erneuern und auch mittlere und größere Staatsunternehmen zu privatisieren. In diesen Bereichen hat sich nicht genug bewegt, weshalb viele Projekte von den Entwicklungsbanken gefördert werden[8] und mitunter sogar auch grundsätzlich zugesagte IWF- und Weltbankkredite von der Erfüllung der wichtigsten Reformforderungen abhängig gemacht werden.[9]

Als dringend notwendigen Schritt für beide Länder bezeichnet die EBRD vor allem die Reform des öffentlichen Sektors, zu dem nicht nur die staatlichen Behörden, sondern auch das Gerichtswesen gehört, sowie in Aserbaidschan des Finanz- und Bankensektors. Bei staatlichen Entscheidungsvorgängen ist mehr Transparenz zu schaffen, es sind öffentliche Ausschreibungen zu organisieren und es ist ein gewisses Maß an Rechtssicherheit zu gewährleisten.[10] Trotz vorangeschrittener Rechtsreformen und einer vergleichsweise liberalen, viele Anreize bietenden Investitionsgesetzgebung werden einige für ausländische Investoren wichtige Grundvoraussetzungen in der Praxis immer wieder in Frage gestellt.

Ein US-amerikanischer Wirtschaftsinformationsdienst nennt für Kasachstan u.a. folgende Punkte: mangelnde Vertragstreue, unsichere gerichtliche Durchsetzung vertraglicher Rechte, häufiger Wechsel gesetzlicher Grundlagen, umständliche Zollabfertigung, aggressive Steuerinspektionen, verbreitete Korruption usw.[11]

Wie man sieht, ist das Investitionsklima von vielen Faktoren abhängig, und es spielt insbesondere bei den dringend notwendigen Investitionen in die von der Bank genannten, bisher vernachlässigten Wirtschaftsbereiche eine große Rolle. Gerade auf diese Bereiche müßte man sich konzentrieren, wenn die Wirtschaft in Zukunft nicht nur von der Förderung und dem Export unverarbeiteter Rohstoffe getragen werden soll (Stichwort: "Dutch disease"). Sonst laufen gerade die rohstoffreichen Transformationsstaaten Gefahr, zu einseitigen, in vielen Bereichen unterentwickelten Wirtschaften zu werden. Es könnte dann zum Beispiel folgende Situation entstehen:

"Der Rohstoffsektor - mit positiver Wertschöpfung - sorgt für den Zustrom von Devisen und finanziert den Staatshaushalt; die verarbeitende Industrie mit überwiegend negativer Wertschöpfung lebt von der Nutzung des existierenden Kapitalstocks und bezahlt keine Steuern, sorgt aber für hohe Beschäftigung; die Bevölkerung lebt außer von geringen Löhnen von Subsistenzwirtschaft und minimalen Sozialleistungen der Betriebe und des Staates."[12]

In einer völlig anderen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Situation befindet sich Usbekistan, das mit 24 Millionen Einwohnern bevölkerungsreichste Land Zentralasiens. Es verfolgte eine eigenwillige, aber zunächst erfolgreiche Politik der graduellen Annäherung an marktwirtschaftliche Reformen. Insbesondere im Energie- und Nahrungsmittelsektor wurde eine stabile, selbstgenügsame Unabhängigkeit erreicht, und zugleich gelang es, für die wichtigsten Exportartikel, nämlich Baumwolle und Gold, neue internationale Absatzmärkte zu erschließen. So war schon 1996 wieder ein Wirtschaftswachstum zu beobachten, und Usbekistan erholte sich als einer der ersten GUS-Staaten vom Zusammenbruch der Sowjetunion.

Eine Besonderheit dieser vorsichtigen Vorgehensweise Usbekistans ist die permanente staatliche Intervention in der Wirtschaft. Die strikten Devisen- und Handelsbeschränkungen wirken sich in Bezug auf die Inflationsrate[13] und die ausländischen Investitionen nachteilhaft aus. Jährlich kommen nur etwa US-$ 200 Millionen ausländischer Direktinvestitionen nach Usbekistan, eine Summe, die außer Verhältnis zur Bevölkerungszahl des Landes und seinen wirtschaftlichen Potentialen steht.[14] Der IWF mahnte daher substantielle strukturelle Reformen an, insbesondere zur Konvertierbarkeit der Währung und in der Landwirtschaft. Das "Stand-by Agreement" mit dem IWF wurde indessen 1996 suspendiert und auch 1999 nicht wieder aufgenommen, insbesondere aufgrund von Meinungsverschiedenheiten über das Tempo der wirtschaftlichen Reformen. Ein neues, im März 2001 verkündetes Privatisierungsprogramm, das über 600 Unternehmen auflistet, verspricht jedoch Fortschritte bei der Umstrukturierung der Wirtschaftsbetriebe und zusätzliche Investitionserlöse.

Usbekistan und Turkmenistan werden wegen ihrer protektionistischen Wirtschaftspolitik von der EBRD - und auch von den anderen internationalen Organisationen wie dem IWF oder der Weltbank - am schärfsten kritisiert. Dieses geschieht einerseits zu recht, denn mit ihrer restriktiven, die eigene Volkswirtschaft um jeden Preis schützenden Wirtschaftspolitik verzichten diese Länder auf wichtige Impulse, die nur von außen kommen können. Andererseits werden diese Transformationsstaaten aber auch ganz generell dafür gemaßregelt, daß sie einen anderen als den von den Geberländern befürworteten Weg eingeschlagen haben. Insofern verkennt oder verschweigt die Kritik an ihnen vielleicht über Gebühr die Vorteile, die ein alternativer Reformkurs bringen kann.

Im Rückblick auf das Jahr 2000 faßt die EBRD zusammen, daß sich die wirtschaftliche Lage der GUS-Staaten sehr gebessert hat. Aufgrund der nach der Wirtschaftskrise günstigeren Wechselkurse und der Wiederbelebung auch der russischen Wirtschaft entstand in neun von zwölf GUS-Staaten ein Wirtschaftswachstum von fünf Prozent oder mehr. Die Zuwächse waren vor allem den Exportgewinnen und zunehmenden Investitionen zu verdanken. Damit die kurzfristig gesteigerte Wettbewerbsfähigkeit nicht nur einen vorübergehenden Aufschwung hervorbringt, sondern längerfristig wirkt, sind nach Ansicht der EBRD fortgesetzte Strukturreformen und eine zurückhaltende Haushaltspolitik zu verfolgen. Die wirtschaftliche Liberalisierung schreitet unbestreitbar voran, jedoch die Privatisierung und Umbildung der Unternehmen und die Reform des Finanzsektors hinkt hinterher.

Außerdem erschüttere die fehlende oder unzureichende Umsetzung der neuen Zivil- und Wirtschaftsgesetze das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Rechtssicherheit - ein wesentlicher Faktor bei der Wirtschaftsreform. Die größten Reformfortschritte seien im letzten Jahr in Georgien und Tadschikistan erzielt worden, und zwar durch die Inangriffnahme lange hinausgeschobener Reformaufgaben, insbesondere in den Bereichen der Liberalisierung des Handels und der Preise, der Privatisierung von Kleinbetrieben und der Wettbewerbspolitik. Georgien trat als zweites GUS-Land der WTO bei, und der Beitritt Armeniens steht kurz bevor.

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[1] Das reale Bruttosozialprodukt verringerte sich 1991-1993 in den meisten GUS-Ländern um 40 %; lediglich Usbekistan stellt mit einer Verringerung in Höhe von 14 % eine Ausnahme dar.
[2] Roland Götz, Die wirtschaftliche Kluft zwischen Rußland und dem Westen, in: Rußland in Europa? herausgegeben vom BIOst, Köln 2000, S. 135 (140).
[3] Business Central Europe, The Annual 2001, S. 53. - Betrachtet man die ausländischen Direktinvestitionen (FDI) im Verhältnis zur Einwohnerzahl, liegt Rußland noch hinter Turkmenistan und Armenien.
[4] EBRD Investment Profile Moldova 2001, S. 9 / 10. - Vgl. ebenso Georgien, EBRD Investment Profile Georgia 2001, S. 6: total FDI 1998: 221 Mio US-$, total FDI 1999: 96 Mio US-$, wobei hier allerdings auch die Fertigstellung der Baku-Supsa-Pipeline eine Rolle spielte.
[5] EBRD Investment Profile Kyrgyzstan 2001, S. 2 und 6.
[6] Eine weitere bedeutende Einnahme­quelle für Kasachstan ist die Förderung von Mineralien/Metallen.
[7] Vgl. EBRD Investment Profile Kasachstan 2001, S. 25: Das EU-finanzierte Projekt "Transport Corridor Europe Caucasus Asia" (TRACECA) möchte mit moderner Transporttechnik die alte Seidenstraße erneuern.
[8] The EBRD - Its role and activities, Mai 2000, S. 6 / 7.
[9] EBRD Investment Profile Kasachstan 2001, S. 7: Zeitweilige Suspendierung des EFF-Programms; EBRD Investment Profile Aserbaidschan 2001, S. 6: ESAF- und EFF-Programme liefen im März 2000 aus, ohne daß letzte Tranche freigegeben wurde.
[10] EBRD Investment Profile 2001, Kazakhstan, S. 10, und Azerbaijan, S. 9.
[11] Vgl. "BISNIS", Febr. 2001: Commercial overview of Kazakhstan, Chapter V: Market opportunities and market barriers, http://www.bisnis.doc.gov/bisnis/country/99kazch4.htm, download 01.06.2001.
[12] Zitiert aus: Roland Götz, Die wirtschaftliche Kluft zwischen Rußland und dem Westen, in: Rußland in Europa? herausgegeben vom BIOst, Köln 2000, S. 135 (148).
[13] Die Inflationsrate betrug in 2000 geschätzte 28%.
[14] EBRD Investment Profile 2001, Uzbekistan, S. 6, 9: Investiert wurde hauptsächlich in Baumwolle und die Förderung von Mineralien und Gas.

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