Мой доклад ограничивается проблемами участия государства в гражданско-правовых отношениях с точки зрения российского права. Это с одной стороны облегчает мою задачу, с другой стороны усложняет. Я не буду проводить никаких сравнений с правовым регулированием в других странах. Цель моего доклада - попытаться показать как решаются эти проблемы в действующем законодательстве России и как они решаются в некоторых случаях на практике. При этом я хотел бы сделать два предварительных замечания. Первое замечание состоит в том, что я не буду специально касаться проблемы соотношения прав федерации и субъектов федерации. Это очень существенная проблема для России[1]. Можно сделать целую серию докладов на эту тему, но она не имеет, как я представляю, большого значения для тех государств, которые представляют наши коллеги. Второе замечание: я буду говорить о действующем законодательстве за исключением только некоторых проблем наследственного права, а именно проблем, возникающих при наследовании государством. Здесь я буду основываться на проекте части третьей Гражданского кодекса РФ.
В России, был наконец одобрен, но не парламентом пока, а одобрен теми, кто представляет этот проект, проект третьей части Гражданского кодекса. И в этой третьей части имеется глава об интеллектуальной собственности, глава о наследственном праве и глава о международном частном праве.
В своем сообщении я хотел бы остановиться на трех группах вопросов. Во-первых, говорить об общей концепции о том, как решаются эти проблемы, какой подход имеется в российском законодательстве, прежде всего в Гражданском кодексе. Вторая группа вопросов - это участие государства во внутренних отношениях и третья группа, которая мало затрагивалась здесь - это участие государства во внешних отношениях, во внешних гражданско-правовых или частноправовых отношениях. На этой третьей группе я остановлюсь также потому, что в настоящее время эта проблема приобретает особую остроту и особую актуальность и, к сожалению, эта острота по общему прогнозу будет усиливаться для Российской Федерации сейчас. То есть это одна из коренных проблем для Российской Федерации сегодня.
Перехожу к проблемам первой группы, то есть к некоторым общим соображениям, некоторым концепциям. Прежде чем это сделать я хотел бы особенно поблагодарить проф. Лада Чантурия. Он мне очень помог. Он уже частично кое-что изложил в отношении советского подхода и очень много из этого советского подхода или из советского понимания перешло в действующее законодательство. Поэтому какие-то предпосылки были уже изложены, но кое-что осталось изложить и для меня тоже.
Прежде всего я хотел бы напомнить Вам, что для России и для Советского Союза, и к сожалению, это типично и для сегодняшней России, не знаю как на немецкий язык это перевести, а по-русски это звучит так: характерно “шараханье” из одной крайности в другую - переход из одной крайности в другую крайность. Сначала нам все говорили, повторяли слова В.И. Ленина о том, что мы ничего частного в области хозяйства не признаем. Для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное [2]. Была такая установка. Потом, как Вы знаете, появилась другая установка: все является частноправовым, все отношения. Публично-правовое вмешательство нужно ограничить. Государственное регулирование вообще должно отступить куда-то назад. Все решают непосредственно субъекты частных правовых отношений. Вот в этом именно и проявляется свобода рынка.
Сейчас у нас появилась другая опасность. Просматривается сейчас переход в другую ситуацию. Происходит усиление государственно-правового регулирования в области хозяйства. И здесь в этих новых условиях такое усиление должно осуществляться в каких-то пределах. Иначе могут опять возникнуть определенные несоответствия. А они имеются, поскольку все-таки четкого разграничения сфер публичного и частного права, как правило, нет.
Что касается государства как субъекта, то по этому вопросу можно обратить внимание на следующее: Советская концепция исходила всегда из такого представления, что государство это не юридическое лицо, что к государству не может быть применено понятие юридического лица. Выдвигаю эту концепцию цитировали французского юриста Бертелеми [3] и других авторов. и эта концепция вошла в юридическую доктрину советского периода. Достаточно сослаться на работу известного ученого-цивилиста профессора С.Н. Братуся, который постоянно утверждал, что советское государство это не обычный субъект гражданского права, это не юридическое лицо. [4]
Хотелось бы в этой связи сослаться на работу известного профессора двадцатых годов, профессора Степана Федоровича Кечекьяна, он написал книжку “К вопросу о различии частного и публичного права”. И здесь он ссылаясь на труды Ганса Кельзена пишет, что в правовом государстве государство вообще должно подчиняться праву, оно такой же субъект права как и все остальные.[5] Так что еще до Братуся Кечекьян развивал такие теории и современная концепция сегодняшнего дня - в общем-то соответствует этой позиции. Существует так называемая трехчленная классификация субъектов по российскому гражданскому законодательству. Во-первых, - физические лица, во-вторых, - юридические лица и в-третьих, особое лицо - государство. Вот та классификация из которой мы исходим.
Если говорить об исходных каких-то положениях гражданского законодательства, то можно назвать три таких положения.
Первое положение - государство выступает в качестве субъекта гражданско-правовых отношений. Об этом говорится в статье второй Гражданского кодекса РФ в пункте первом, об этом говорится в других статьях нового Гражданского кодекса России.
Второе положение - государство выступает на равных началах с иными участниками гражданско-правовых отношений, т.е. с иными участниками это значит с гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами. Это принцип статьи 124 Гражданского кодекса (пункт первый статьи 124).
И третье положение - если иное не вытекает из закона или каких-то особенностей данных субъектов, то государство приравнено к юридическому лицу, т.е. оно не названо таковым, а оно приравнено к юридическому лицу. Во многих комментариях даже делались списки, перечни, где указывалось какие статьи Гражданского кодекса не применяются. я не буду загромождать свое сообщение цифрами, но скажу, что не применяются к государствам положения о юридических лицах по вопросам государственной регистрации, наименовании и места нахождения представительств и филиалов, ликвидации и так далее. Это не применяется, т.е. путем толкования всегда можно вывести, что применимо, а что неприменимо.
Теперь что касается правоспособности государства, то разные теоретики по разному это определяют. Одни говорят, что его правоспособность целевая, потому что она вытекает из функций носителя публичной власти, которую выполняет государство в интересах всего общества.[6] Есть и другие всякие концепции, но все эти концепции, целый ряд этих концепций, например, в комментарии к гражданскому кодексу профессора Брагинского, т.е. эту часть комментария написал профессор М. И. Брагинский, и он утверждает, что государство осуществляет как субъект основную деятельность в рамках публичного права и нуждается в связи с этим в выступлении в гражданском обороте.[7] Но жизнь опровергла утверждения вот такого рода, поскольку в целом ряде случаев государство выступает уже в гражданском обороте не в рамках публичного права, а оно выступает с иными, так сказать, целями и намерениями.
И в ряде законодательных актов пытались ограничить возможность совмещения функций органов государства (я сейчас говорю общим образом об органах государства - это могут быть федеральные органы, это могут быть органы субъектов), с функциями хозяйствующих субъектов. Но насколько я себе это представляю это было в частности сделано в законе о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках 1995 года, там специально такое правило было введено. Но практика это опровергает. В целом ряде случаев государство выступает именно как хозяйствующий субъект, выступают даже органы государства, хотя законодатель ведет с этим борьбу. Т.е. если мы будем изучать только тексты законодательные, то мы видим всюду ограничения (что не должен, не может и т.д.). Причем это общий вопрос, который касается как внутренних отношений так и внешних отношений.
Теперь я перехожу к второй части, а именно к вопросу об участии государства во внутреннем обороте. Здесь можно двояким образом подойти. Во-первых, можно сказать, что государство и наши теоретики и практики исходят из этой концепции, что государство может выступать, именно исходя из значения института собственности - об этом уже много здесь говорилось. Государство может выступать как у нас говорят опосредственно и государство может непосредственно выступать в качестве субъекта гражданско-правовых отношений. Чтобы это было более понятно сразу приведу пример. Опосредственно это через государственные предприятия (я сейчас не говорю о том на каких условиях оно выступает), а непосредственно, когда государство само вступает в какие-то имущественные отношения. Государство выпускает, например, облигации (ГКО знаменитые) или какие-нибудь иные займы - таких случаев в российской действительности было очень много. Значит в первом случае оно выступает создавая какие-то юридические лица - это те самые предприятия или учреждения, которые действуют на началах оперативного управления или хозяйственного ведения (по терминологии нашего Гражданского кодекса). Здесь государство непосредственно не выступает, а собственником является государства. А как я уже сказал в целом ряде случаев оно выступает непосредственно. Но и конечно не надо забывать, что сейчас особенно актуально, случай когда государство является участником хозяйственных обществ, акционерных обществ, когда ему принадлежит определенная часть акций.
Какие субъекты, какие непосредственно, если можно так сказать, лица могут совершать действия от имени государства? Здесь я нахожусь в тяжелом положении, мне немножко помог Ладо Чантурия, составляя свои списки. Я пытался составить такие списки для России, но это оказалось совершенно непосильной задачей, поскольку слишком большой диапазон. Прежде всего, это государственные органы. Какие государственные органы? Если мы возьмем Конституцию то мы увидим, что там говорится о президенте, там есть правительство, там есть министерства, если мы возьмем целый ряд законодательных актов, то там среди министерств выделяются такие как министерство финансов и министерство государственного имущества (это бывший комитет по государственному имуществу) и целый ряд других. У нас появляются и казна, и казначейство и это создает очень большую сложность, потому что у нас взята за основу не монистическая модель, а плюралистическая модель. Т.е. если взять старую классическую модель, то государство в имущественных отношениях это казна или фиск. Это тоже идет от пандектного права, конечно, но это было более ясно в советский период. Т.е. тогда государство тоже было субъектом, но это была казна. А теперь количество таких субъектов возросло. Есть конечно в каждом случае детали, свои особенности. Чтобы это стало более понятно я последую методу, который применил наш общий друг профессор Рольф Книпер. Приведу известный пример в отношении резиденции Президента РФ. Что это такое с точки зрения юридической, что президент управляет этой самой резиденцией или какой-то другой орган от имени президента какой-то субъект или орган? Оказывается такой орган есть. Это Управление делами оно так называется и это управление это юридическое лицо и у этого юридического лица имеется не только одна резиденция, но еще несколько таких резиденций. У этого Управления имеются больницы, у этого Управления оказывается имеется в оперативном Управлении собственность за рубежом, т.е. в других государствах. Все это имеет вот это гигантское Управление, которое является юридическим лицом, осуществляет хозяйственную деятельность. Правительство в этом плане обслуживается этим управлением.
В ст. 125 ГК заложен общий принцип, исходящий из того, что от имени Российской Федерации органы государственной власти в рамках их компетенции могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и иные неимущественные права и обязанности. Правительство как таковое тоже входит в список тех органов, которые могут осуществлять хозяйственную деятельность. Правительство РФ в ряде случаев отождествляется с государством. Министерство - по общему правилу является учреждением и как таковое наделяется правами юридического лица. Дальше идут, как я сказал, предприятия, которые государству принадлежат, я имею ввиду казенные предприятия это унитарные предприятия основанные на праве оперативного управления, основанные на праве хозяйственного ведения.
Дальше идут физические лица, как это на первый взгляд кажется не странным, но физические лица представляют государство в правлениях акционерных обществ. Причем в таких гигантских как Газпром, в таких гигантских как РЭС (Российская энергетическая система) и т.д. Т.е. определенные физические лица представляют государства. Поэтому здесь конечно возникает этот список. Он не закреплен нигде. Вы этот список не найдете в Гражданском кодексе. А этот список формируется путем принятия все время каких-то законодательных актов по конкретным ситуациям. В настоящее время конечно особое значение имеет участие государства в различных акционерных обществах, это государственное участие, потому что здесь конечно происходит реализация прав государства как собственника через фигуру акционера, через фигуру собственника этих акций.
Особую сложность имеет в России положение министерства финансов, федерального казначейства и казны.[8] Вот здесь очень большая неопределенность. Почему? Потому что министерство финансов может по разному выступать. Оно может выступать как орган управления, оно может выступать как хозяйствующий субъект. Федеральное казначейство с одной стороны является Управлением министерства финансов, а с другой стороны это самостоятельный субъект и поэтому здесь при этой плюралистической модели возникают очень большие сложности. Сложно определить кто же непосредственно является участником соответствующих отношений. Конечно понятие казны у нас имеется, но эта казна, которая распоряжается средствами бюджета - федеральная казна распоряжается средствами федерального бюджета, а казна субъектов распоряжается средствами бюджета субъекта федерации. Согласно п. 4 ст. 214 ГК РФ государственную казну Российской Федерации составляют средства федерального бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Казна в определенных случаях несет ответственность по обязательствам из возмещения вреда, когда возмещение вреда должно осуществляться государством, но надо сказать, что здесь очень большие сложности. Для примера приведу конкретное дело, которое было предметом рассмотрения судов и оно вошло даже в одно из постановлений пленума Верховного суда Российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации. Речь идет об облигациях. Такие облигации выпускал Советский Союз, а затем выпускала Российская Федерация. По одной из этих облигаций - проблема не актуальна для граждан Федеративной Республики Германия и стран Запада, но она очень актуальна для России - держателю облигаций давалось право на покупку автомашины. Т.е. он мог купить автомобиль по такой облигации. Как Вы очевидно знаете мы находимся в такой неприятной обстановке. Я не хочу приводить Вам все, что происходит у нас с облигациями и с различными обещаниями государства. В одном из выступлений на нашей конференции, оратор беспокоился очень о человеке с улицы, о маленьком человеке, как на нем все это урегулирование отразится. Можно ответить так, что для маленького человека с улицы государство представляется многоголовой гидрой, если одну голову этой гидры отсечь, тут же появляются другие и они заняты только тем, чтобы у этого маленького человека забрать то, что он имеет. Сейчас вот, например, придумали новый сбор. Если Вы выезжаете временно из России или если Вы приезжаете, то Вы для этого должны заплатить. А если Вы на автомобиле едете, Вы должны платить еще больше. Значит это какое-то ведомство придумало. Различные органы государства они как раз вот этого маленького человека о котором говорилось ущемляют. В данном случае ущемили человека купившего облигацию. Он купил облигацию в сбербанке, поскольку там написано, что это облигация сберегательного банка и продается сберегательным банком. И он предъявил иск о возмещении убытков, которые он понес в связи с тем, что это обязательство государства не было выполнено. Суды (несколько инстанций) рассматривали вопрос, кто же может быть надлежащим ответчиком по этому делу. То ли это сберегательная касса, т.е. сбербанк, где он купил облигации, то ли это кто-то еще и в результате было признано, что в таких случаях должна быть ответственной не сберкасса - она была только представителем, как было сказано, - а здесь должно нести ответственность правительство. А как может нести ответственность правительство? Суд разобрал этот вопрос и истец - держатель облигации выиграл это дело, возложена была ответственность на финансовые органы. В данном случае речь идет о финансовых органах субъектов Федерации и о финансовых органах всего государства.[9]
Сейчас происходят некоторые разграничения в отношении того, какой орган государства или какое государство (субъект Российской Федерации, субъект Федерации или муниципальное образование) будет выступать как государство. И поскольку общей ясности пока нет эту проблему предложили решать в области наследования следующим образом. Если имущество становится выморочным имуществом и оно переходит в порядке наследования, а наследников нет, то тогда оно должно перейти в собственность муниципального образования по месту открытия наследования. У нас никогда раньше такого правила не было. Таким образом, если осталось какое-то имущество, наследников нет ни по закону, ни по завещанию, то раньше в кодексе говорилось общим образом, что государство является наследником, теперь определили, что не вообще государство, а это будет муниципальное образование, т.е. это переходит в муниципальную собственность. За одним исключением, если это имущество, а такие случаи возникают сейчас очень часто, находится за пределами Российской Федерации. Если это имущество находится в США или в ФРГ, то в этом случае оно становится собственностью Российской Федерации, т.е. тогда оно переходит в федеральную собственность, этот пример показывает, что делаются попытки все-таки как как-то более четко решить вопрос. Но сейчас настолько усложнено все, что очень трудно разобрать, кто же от лица этого государства будет выступать.
Несколько слов об ответственности. С ответственностью законодательно решено все очень четко. Я говорю сейчас о законодательстве. Принцип основной по ответственности: ответственность по принципу “каждого за себя” т.е. каждый за себя отвечает. Это означает, что Российская Федерация не несет ответственность за обязательства субъектов Федерации, а они не несут ответственности по обязательствам Российской Федерации. Юридические лица государства не отвечают по долгам других субъектов, в частности Российской Федерации. Российская Федерация не отвечает по долгам юридических лиц и т.д. Вопрос об ответственности закреплен в Гражданском кодексе в соответствующих статьях, которые посвящены унитарным предприятиям. В отношении казенного предприятия, того, которое основано исходя из принципа оперативного управления согласно статьи 115, пункт 5 ответственность Российской Федерации установлена субсидиарная в том случае, если само предприятие не может рассчитаться. Тот же самый принцип проводится в отношении унитарного предприятия основанного на праве хозяйственного ведения (статья 114, пункт 8), тот же принцип проводится в отношении учреждения, (статья 120, пункт 2). Таким образом вопрос решен в отношении субсидиарной ответственности законодательно. При этом я хотел бы сказать, что я не имею никакой информации о том, что такие институты гражданского права России такие понятия как понятие оперативного управления и понятие хозяйственного ведения будут устранены из законодательства. Более того, движение идет в ином направлении чем в Грузии. Для Российского государства жизненно важный вопрос это- восстановление военной промышленности, а Россия имеет гигантскую военную промышленность, и средства вооружения продолжают производиться. Сейчас идет обратный процесс и при этом обратном процессе не ставится вопроса о ликвидации, так сказать об изменении фигуры государственных предприятий, какого бы вида они не были.
Третья группа вопросов, это последняя на которой я хотел остановится, это участие государства во внешних отношениях. Здесь сложилось исключительно тяжелая ситуация в плане регулирования. Во-первых, какие случаи имеются ввиду? Во-первых, внешние заимствования. Государство регулирует эти вопросы не в Гражданском кодексе, а в некоторых других законах. Как пример приведу Вам только один - Закон “О внешних заимствованиях и государственных кредитах предоставляемых Российской федерации иностранным государствам их юридическим лицам и международным организациям” от 26 декабря 1994 г.[10] Внешние заимствования - это привлечения средств из иностранных источников, т.е. получение кредитов от иностранных государств, от юридических лиц, международных организаций. Здесь могут возникать обязательства Российской Федерации, это более простое решение, но здесь я пожалуй впервые, применяю термин “гарант”. Какие-то упоминания о гарантии были, но сейчас это наиболее важный на мой взгляд юридический термин, когда государство является гарантом в отношении погашения кредитов. И в качестве гаранта выступает правительство. Причем в этом законе сказано, что это может быть на основе международно-правовых договоров. Это может быть и на основе гражданско-правовых договоров. От имени федеральных органов могут даже выступать какие-то юридические лица, как там сказано, если они будут уполномочены на это правительством, если это оформлено в виде специального постановления правительства. Т.е. сейчас возникает вопрос неуплаты по кредитам и вот нужно определить к кому же надо предъявлять иски и кто же собственно говоря будет нести ответственность. И вот здесь эта проблема возникает.
Решение о предоставлении государственных гарантий принимается Правительством в порядке, определяемом Федеральным законом “О Правительстве Российской Федерации” и Указом Президента РФ от 23 июля 1997 г. № 773 “О предоставлении гарантий и поручительств по займам и кредитам”. Дальше возникает проблема, которая упоминалась здесь - это проблема, связанная с так называемыми соглашениями о разделе продукции. У нас был принят закон, а 9 ноября 1998 г. в него внесены очень серьезные изменения, т.е. фактически целый ряд статей полностью переписаны. Речь идет о разработке нефти, газа и т.д. Могут заключаться концессионные договоры, где тоже государство выступает субъектом соответствующих отношений и возникает проблема ответственности. Как же решена эта проблема?
Я разрешу себе только одну статью привести из Гражданского кодекса. Эта статья 127. Что тут сказано? “Особенности ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств”. Таким образом с одной стороны в этих отношениях участвует российское государство, с другой стороны иностранное государство, иностранное юридическое лицо, иностранные граждане, т.е. вот это внешние отношения и надо по ним нести ответственность, по этим отношениям . причем гражданско-правовую ответственность.
В тексте статьи говорится, что особенности ответственности по таким отношениям определяются законом об иммунитете государства и его собственности. В начале говориться об одном, а в конце говорится совсем о другом. Возникает вопрос об ответственности России по обязательствам, об ответственности российского государства. Мы должны отвечать по кредитам, мы должны отвечать перед банками, мы должны отвечать перед фирмами, перед целыми консорциумами, а как мы будем отвечать? Вот тут сказано, это определит закон “Об иммунитете государства и его собственности”. А что такое “иммунитет государства”? Это международно-правовой принцип и в законах об иммунитете во всех государствах говорится совсем о другом: об иммунитете иностранного государства на территории данного государства. А что касается иммунитета российского государства, то российское государство объявило, что оно в одинаковом положении, в равном положении с другими субъектами гражданско-правовых отношений (ст. 124 ГК). Поэтому, что может решить этот за кон “Об иммунитете”? Было дано указание такой закон подготовить и удалось подготовить только первую часть этого закона, которая посвящена действительно вопросу об иммунитете иностранного государства.[11] - Но это специальная тема. Скажу только одно, что авторы этого закона приняли концепцию функционального или ограниченного иммунитета государства. Т.е. ту концепцию, которая сейчас признана в других государствах. Но это не значит, что парламент примет этот закон в таком виде.
Что касается второй части этого закона, который должен более конкретно, чем ст. 127 ответить на этот вопрос ответственности по внешним долгам, по кредитам и т.д. - эта проблема законодательно не решена. Конечно она решена в международно-правовых договорах, в договорах о защите инвестиций, но это уже другая тема.
В заключении я хочу сказать, что для сегодняшней ситуации России в области права в этом вопросе, который мы здесь обсуждаем, во-первых, отсутствует стабильность, как и в ряде других вопросов. Целый ряд положений меняется все время и очень трудно за этими изменениями следить. Во-вторых, на практике эта пробельность и неопределенность как во внутренних и внешних отношениях приводят к большим трудностям, поскольку в целом ряде случаев приходится индивидуально решать проблему применительно к данному случаю и в отношении внешних, но и внутренних отношений, четких пределов ответственности не имеется.[12] Поэтому конечно нельзя считать, что эти все проблемы в достаточной степени урегулированы действующим законодательством.
[1] См. Звеков В. Участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных объединений в отношениях регулируемых гражданским законодательством. - Хозяйство и право, 1998, № 5, c. 13-18.
[2] См. Ленин В.И. Полное собрание сочинений., т. 44, с. 398.
[3] Бертелеми считал, что понятие юридического лица применимо к государству (министерству и т.д.) исключительно в области имущественно-правовых отношений и возражал против применения понятия юридического лица к государству и его органам как к носителям публичной власти (H. Berthelemy. Traite elementaire de droit administratif, 12 II-ed, P., 1926, pp. 46-52).
[4] Братусь С.Н. Субъекты гражданского права, М., 1950, с. 241. Субъекты гражданского права, под ред. С.Н. Братуся, М., 1984. См. также Брагинский М.И. Участие советского государства в гражданских правоотношениях, М., 1981.
[5] Кечекьян С.Ф. К вопросу о различии частного и публичного права, Харьков, 1927, с. 5 и сл.
[6] Гражданское право. Учебник, часть 1, гл. 8, с. (под ред. А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого), М., 1997, с. 172-173 (автор А.А. Иванов).
[7] Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. М., 1997, с. 256 (автор М.И. Брагинский).
[8] Гриневич А. Гражданско-правовая ответственность казны. - Хозяйство и право, 1996, № 4, с. 75-80.
[9] Бюллетень Верховного суда РФ, 1996, № 4, с. 3.
[10] Собрание законов РФ, 1994, № 35, ст. 3656.
[11] Проект закона “О юридикционном иммунитете иностранного государства и его собственности” был опубликован в октябре 1998 г. См. Нормы права, 1998, № 38, с. 11.
[12] См. в частности Гриневич А. Гражданско-правовая ответственность казны. - Хозяйство и право, 1996, № 4, с. 75-80.