|Prof. Dr. Dr. h. c. Rolf Knieper
Etappen der Rechts- und Gerichtsrechtsreform in Kasachstan als Teil der Umgestaltung der Wirtschaft: eine Einschätzung aus deutscher Sicht
Nicht nur unter Juristen besteht Einigkeit, dass ohne ein verlässliches, transparentes, durchschaubares, stabiles und faires Rechtssystem Demokratie und - je nach politischem Gusto soziale oder liberale - Marktwirtschaft nicht existieren können.
Drei Elemente scheinen mir für die Effektivität und Nachhaltigkeit eines solchen Systems von entscheidender und ähnlich gewichtiger Bedeutung zu sein. Zunächst einmal müssen Rechtsnormen, Gesetze existieren, die in verständlicher und widerspruchsfreier Weise und in der Absicht des Ausgleichs verschiedener Interessen und einer angemessenen Risikoverteilung Rechte und Pflichten der Bürger untereinander ebenso wie gegenüber den öffentlichen Gewalten festlegen. Um diese Anforderungen zu erfüllen, muss der Gesetzgeber mehr tun als bloße politische Überzeugungen umsetzen. Er muss auch professionell kompetent Grundsätze der Kodifikationstechnik beachten oder sich wenigstens entsprechend beraten lassen, um innere Widersprüche, Fehler, Lücken und Ungenauigkeiten zu vermeiden, die zu ständigen Korrekturen an den Normen führen und damit ein ganz wesentliches Kriterium der Gesetze verletzen, nämlich Stabilität und Verlässlichkeit.
Zum zweiten müssen die Gesetze von professionell und ethisch kompetenten Fachleuten angewandt und in die gesellschaftliche Praxis umgesetzt werden. Es muss "Rechtspflege" betrieben werden, wie es in Deutschland ebenso unzeitgemäß wie meines Erachtens treffend heißt. Dazu sind nicht wenige Voraussetzungen notwendig. Natürlich steht am Beginn eine gute juristische Ausbildung und später professionelle Unabhängigkeit, das heißt die tatsächliche Möglichkeit, die juristische Arbeit allein durch fachliche Kompetenz bestimmen zu können und keiner politischen oder sonstigen Einflüsterung folgen zu müssen. Es versteht sich, dass das so genannte Telefonrecht, von dem auch in Kasachstan immer wieder die Rede ist, eine tödliche Gefahr für die Professionalität darstellt. Weitere Voraussetzungen scheinen - zu Unrecht - eher banal zu sein: es muss sich ein gewisser Berufsstolz entwickeln, der nicht mit Standesdünkel zu verwechseln ist und die Facharbeit des Juristen muss angemessen entlohnt werden.
Wir verdanken Max Weber die klarsten Ausführungen über die Unerlässlichkeit der juristischen Professionen für das Funktionieren der Geld- und Marktwirtschaft. Auf Dauer lassen sie sich weder durch persönliche Beziehungen ersetzen, wie sie in der Volksrepublik China unter dem Stichwort "Guanxi" diskutiert werden, noch durch die Wiederbelebung einer Volksjustiz für Wirtschaftssachverhalte, wie sie in Kasachstan unter dem Stichwort des "By" diskutiert werden.
Das dritte Element wird besonders von Juristen gern vernachlässigt: Das Recht in seinen Grundlinien muss von der Bevölkerung verstanden und angenommen werden. Dazu gehört auch der Respekt vor der Rechtspflege. Recht lebt von einer verbreiteten Bereitschaft zur Gesetzestreue in der Bevölkerung und nicht nur durch Repression und Zwang. Freiwillige Gesetzestreue wiederum lebt von der Einsicht, dass das Recht fair ist und die eigenen Interessen schützt, so dass es sich insgesamt lohnt, auch den gesetzlich angeordneten Pflichten nachzukommen. Es ist die alte und bis heute gültige Einsicht, die Immanuel Kant in seinem kategorischen Imperativ formuliert hat: "Handele äußerlich so, dass der freie Gebrauch deiner Willkür mit der Freiheit von jedermann nach einem allgemeinen Gesetz zusammen bestehen können". Es sei ein Verbot der Vernunft, gesetzmäßig zu handeln und nicht "Vorteil auf alle mögliche Art zu suchen", da dies "im Durchschnitte größere Vorteile brächte". Allerdings müsse der Staat gewährleisten, dass Konkurrenten mit Zwang zur Vernunft gebracht werden, also dazu, das im Durchschnitt Vernünftige im Einzelfall auch zu tun.
Für den gesellschaftlichen Zusammenhalt und für die Durchsetzung der in den Verfassungen niedergelegten Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit, der Demokratie und der Marktwirtschaft in vielen der postkommunistischen Staaten ist es deshalb so gefährlich, wenn in der Bevölkerung der Eindruck entsteht, der Staat und das Recht schützten nur eine kleine Gruppe privilegierter Familien und Cliquen von Oligarchen und bürdeten alle Pflichten der Masse der Bevölkerung auf. Gesetzestreue ist ja nicht bloß ein moralischer Appell, sondern das Resultat der - negativ ausgedrückt - kalkulierenden Einsicht, dass das demokratische Rechtssystem alle schützt und deshalb schützenswert ist, dass es keine willkürliche Unterschiede macht, dass es Gleiches gleich behandelt, dass es keine feudalen oder oligarchischen Standesunterschiede gibt, dass die Objektivität des Rechts und die Unabhängigkeit der Richter den Kleinen auch vor dem Großen schützt. Dies bedeutet, dass das Recht zwar nicht durch systematische Repression und Zwang leben kann, dass es aber Zwang ausüben können muss, um gesetzestreue Bürger zu schützen und zu ihren Rechten zu verhelfen und um gesetzesuntreue Bürger ohne Ansehen ihrer Stellung mit Gewalt zur Einhaltung ihrer Pflichten anzuhalten. Dabei ist ebenso wichtig wie die tatsächliche zwangsbewährte Durchsetzung des Rechts durch unabhängige und unbestechliche Gerichte das Wissen in der Bevölkerung darum, dass Gesetzesuntreue - und damit meine ich keineswegs nur kriminelle Handlungen, sondern gerade auch zivilrechtliche Vertragsuntreue und anderes einen Geschäftspartner rechtswidrig schädigendes Verhalten - dass solche Gesetzesuntreue also nicht ohne Folgen bleibt. Der rechtswidrig Geschädigte muss seinen Anspruch vor Gerichten geltend machen können und bei nicht freiwilliger Erfüllung notfalls in der Zwangsvollstreckung durchsetzen können. Der deutsche Ökonom und Politiker Walter Rathenau hat diese Funktion des Rechts einmal "fleet in being" genannt und damit gemeint, dass die Handelsschiffe die Regeln des Seerechts beachten, ohne dass die bewaffnete Flotte dauernd auf sie schießen muss, dass diese Flotte mit ihren Kanonen aber deutlich sichtbar und zum Handeln bereit am Horizont lauert, so dass bei den Kapitänen gar nicht erst die Lust entsteht, die Regeln zu verletzen.
Dies sind einigermaßen abstrakte Ausführungen, die nicht nur für Kasachstan, sondern für jeden Staat gelten, der sich in seiner Verfassung zu Rechtsstaat, Demokratie und Marktwirtschaft bekennt und der sich nicht von der Weltgemeinschaft und der globalen Wirtschaft isolieren will. Gleichzeitig zeichnen sie eine idealtypische Situation, die wahrscheinlich nirgendwo vollständig der sozialen Realität entspricht. Dennoch müssen Staaten und Gesellschaften sich an ihnen messen lassen.
Kasachstan hat in der relativ kurzen Phase seiner Unabhängigkeit auf allen hier genannten Gebieten intensiv experimentiert. Es hat große Anstrengungen unternommen, um ein umfassendes und modernes Zivil- und Wirtschaftsrecht zu entwickeln. Eine neuere, im Auftrag der Weltbank von der GTZ erstellte Studie zählt an die 100 wichtige Gesetze im Bereich des Wirtschaftsrechts auf, die, ausgehend von der Verfassung, den großen Prinzipien der Marktwirtschaft verpflichtet sind, nämlich der Freiheit, Gleichheit und Rechtsfähigkeit der Personen inklusive der Freiheit zur Unternehmensgründung, der Freiheit und Dezentralisierung des Eigentums in den Händen privater, physischer und juristischer Personen, der Freiheit und Bindungswirkung des Vertrages zur Realisierung des Eigentums.
Dabei gelten nicht nur die Vertragstypen des zweiten Teils des Zivilgesetzbuchs, der am 1. Juli 1999 in Kraft getreten ist und im wesentlichen die Vertragstypen der klassischen Zivil- und Handelsgesetzbücher enthält, allerdings bei einigen Modernisierungen einerseits und bei einigem, meines Erachtens eher negativem Festhalten an sozialistischen Traditionen andererseits. Vielmehr garantieren Verfassung (Art. 26) und Zivilgesetzbuch (Art. 14) die Gültigkeit frei ausgehandelter Verträge, so dass Parteien die Möglichkeit haben, Typen und Inhalte in Übereinstimmung festzulegen. Das Erscheinen von Musterverträgen in der Literatur weist darauf hin, dass sich inzwischen eine entsprechende Praxis auf dem Markt entwickelt. Es bleibt abzuwarten und zu hoffen, dass die Rechtsprechung in der Zukunft diese Freiheit respektieren wird. Ausdrücklich zu erwähnen ist darüber hinaus, dass Verträge von Vertretern mit unmittelbarer Wirkung für und gegen den Vertretenen abgeschlossen werden können (Art. 163 - 171 ZGB), wobei einfache Mandatare ebenso vorgesehen sind wie gewerbliche Handelsvertreter und Kommissionäre.
Auch was die Rechtsformen der Unternehmensträger angeht, bewegt sich die kasachische Gesetzgebung auf Bahnen, die dem westlichen Vertragspartner vertraut sind. Zunächst unterscheidet Art. 34 des Zivilgesetzbuchs, Erster Teil vom 27.12.1994 zwischen gewerblichen und nichtgewerblichen Organisationen und etabliert den vertrauten und abschließenden Typenkatalog: Die offene Handelsgesellschaft, die Kommanditgesellschaft, die Gesellschaft mit beschränkter Haftung und die Aktiengesellschaft für die gewerblichen Unternehmen. Bereits zuvor, in Art. 19, erlaubt das Zivilgesetzbuch ausdrücklich das Einzelunternehmen. Eher überraschend und nur aus der sowjetischen Tradition verständlich ist, dass kein einheitlicher Genossenschaftsbegriff existiert und nur die Produktionsgenossenschaften (Art. 96 - 101 ZGB) zu den gewerblichen juristischen Personen gezählt werden. Dies wird gelegentlich zu überdenken sein. Nicht nur überraschend, sondern auch für die Strukturbildung sowohl der marktwirtschaftlichen Beziehungen als auch eines originären öffentlichen Sektors sachunangemessen erscheint die Regelung über Staatsunternehmen und ihre Verwaltung (vgl. dazu Art. 102 - 104 ZGB und die Verordnung vom 19.06.1995 über die Staatsunternehmen). Diese Regelungen sind sowohl für die Organisation als auch für Handlungsformen und Haftungsfragen unzulänglich und schützen weder die Beschäftigten noch die Geschäftspartner noch den Staat und spielen eigentlich nur einem verantwortungslosen Management in die Hand.
Es war von vornherein klar, dass die Regelungen des Zivilgesetzbuches nicht ausreichen würden, um die Gesamtproblematik der juristischen Personen zu erfassen. Entsprechend zwingend war es, detailliertere Gesetze besonders über Aktiengesellschaften und Gesellschaften mit beschränkter Haftung zu schaffen, was inzwischen mit dem Gesetz vom 10.07.1998 "über Aktiengesellschaften" und dem Gesetz vom 22.04.1998 "über Gesellschaften mit beschränkter und zusätzlicher Haftung" auch geschehen ist, während für offene Handelsgesellschaft und Kommanditgesellschaft weiterhin der Präsidentenerlass vom 02.05.1995 "über Handelsgesellschaften" gilt. Neben diesen gesellschaftsrechtlichen Gesetzen im engeren Sinne sind für die Herausbildung eines privaten Unternehmenssektors relevant die Gesetze "über Registrierung" vom 14.04.1995, "über den Wertpapiermarkt" vom 05.03.1997, "über die Rechnungslegung" vom 26.12.1995 und die Gesetze über Gewerbegenehmigungen, wobei neben einem allgemeinen Gesetz über Lizenzen vom 17.04.1995 besondere Genehmigungen im Bankgesetz vom 31.08.1995 und im Versicherungsgesetz vom 03.10.1995 vorgesehen sind.
Das klingt nach viel, wobei die verschiedenen Ukasse über die Freiheit und den Schutz der unternehmerischen Tätigkeit, die Klein- und Mittelbetriebe, die als eher politische Deklarationen typisch für die Übergangsphase waren, die Investitionen und insbesondere die Steuern und Zölle noch gar nicht aufgezählt sind. Es ist auch viel, aber gleichzeitig lässt sich sagen, dass es sich überwiegend um eine Gesamtheit von Gesetzen handelt, die auch in traditionellen Marktwirtschaften existieren und notwendig sind.
Natürlich lässt sich manches kritisieren und bereinigen. Es war kodifikationstechnisch eher unglücklich, allgemeine Bestimmungen des Gesellschaftsrechts im ZGB aufzunehmen und für Details auf Sondergesetze zu verweisen, so wie es auch für das Konkursrecht, für intellektuelles Eigentum und für manche Verträge geschehen ist, da damit innere Widersprüche vorprogrammiert sind und notwendigerweise der schwierige Konflikt der besseren Geltung begründet wurde; das Gebiet der Gewerbelizenzen ist ein eher düsteres Kapitel; die Abgrenzung der Gesellschaftsformen, z.B. zwischen GmbH und geschlossener Aktiengesellschaft, die zwei Rechtskreisen entnommen sind, überzeugt nicht. Dennoch ist zweifellos der gesetzliche Grund für ein modernes und gleichzeitig bewährtes, vertrautes Unternehmens- und Kapitalmarktrecht gelegt, das nun durch die Vertragspraxis und durch eine hoffentlich den allgemeinen politischen Aussagen über Liberalität, Weltoffenheit und Investitionsfreundlichkeit und der Objektivität verpflichteten Rechtsprechung mit Leben erfüllt werden kann.
Ähnliches gilt für die Regelung des Eigentums: Es ist zu begrüßen,
- dass privates Eigentum in der Verfassung und im Zivilgesetzbuch in allen seinen Facetten und Funktionen gewährleistet ist,
- dass dieses Recht seit der Verfassungsänderung (siehe Art. 6) von 1995 und der Änderung des Zivilgesetzbuchs vom 02.03.1998 (siehe Art. 193) ohne Diskriminierung Landeigentum umfasst,
- dass in verschiedenen Gesetzen intellektuelles Eigentum in den vertrauten Formen das Patent-, Gebrauchsmuster-, Marken- und Urheberrechts geschützt ist,
- dass bewegliches und unbewegliches Vermögen in den Formen des Pfandes (Art. 299-328 ZGB) und der Hypothek (Art. 299 ZGB und Gesetz über Hypotheken über vom 23.12.1995) als Mittel der Sicherung von Krediten dienen kann.
Der Übergang des Eigentums vollzieht sich in vertrauten Formen, inklusive der Möglichkeit und Grenzen des den Geschäftsverkehr schützenden gutgläubigen Erwerbs. Dies sind große Schritte weg von der sowjetischen und präsowjetischen Rechtslage in Kasachstan. Wiederum liegt also eine gesetzliche Basis vor, mit der die Vertragspraxis und die Rechtsprechung arbeiten kann und wiederum ist zu kritisieren, dass teilweise eine unglückliche Gemengelage zwischen Zivilgesetzbuch und Sondergesetzen existiert oder dass trotz der Gleichstellung in der Verfassung (Art. 6) die auf sowjetische Traditionen zurückweisenden Sonderregelungen für das Staatseigentum und bestimmte Staatskontrakte beibehalten worden sind. Hier sind Klärungen notwendig, die unter Umständen aber sogar durch die Praxis vollzogen werden können, ohne dass stets Gesetze geändert werden müssten.
Kasachstan ist über die Reformen des nationalen Rechts hinaus einer Reihe von internationalen Konventionen beigetreten und hat die Mitgliedschaft bei internationalen Organisationen erwirkt, die für die Integration in die Weltwirtschaft zentral sind. Ich erwähne hier nur die Mitgliedschaft in allen Organisationen des Internationalen Währungsfonds und der Weltbankgruppe und die Ratifizierung der New Yorker Konvention von 1958 zur Anerkennung und Vollstreckung internationaler Handelsgerichtsentscheidungen. Dass der Beitritt zur WTO zögerlich betrieben wird, lässt sich meines Erachtens nicht als Unwilligkeit zur Integration abtun, sondern resultiert aus den enormen Anforderungen, die ein Beitritt einem Land wie Kasachstan abverlangt, ohne dass die Realisierung der für den Fall des Beitritts angekündigten Vorteile gesichert wäre.
Ich komme zum zweiten Gebiet, dem der Rechtsdurchsetzung, ohne die die schönsten Gesetze wertloses Papier sind. Kasachstan hat wie alle anderen neuen unabhängigen Staaten mehrere Phasen der Organisation der Gerichtsbarkeit und der juristischen Berufe durchlaufen. Im Moment sind diese Reformen mit dem "Gesetz über die Gerichte und Rechtsstellung von Richtern" in der Fassung vom 01.01.2000 an einem Punkt angekommen, wo eine einheitliche Gerichtsbarkeit besteht, in der zum Beispiel die alten Staatsarbitrage-Gerichte aufgegangen sind, und wo innerhalb dieser Gerichtsbarkeit Spezialisierung in Kammern gesucht wird. Das ist bereits jetzt eine weit vorangeschrittene Reform, von der viele Länder, zum Beispiel die russische Föderation, zum Beispiel aber auch Deutschland einiges lernen könnten, wenn man nur an die kostspielige und der Einheitlichkeit der Rechtsprechung keineswegs förderliche Aufsplitterung der Fachgerichtsbarkeit betrachtet.
Der Zivilprozess ist ebenfalls seit 13.07.1999 vom sowjetischen System aus in einem ersten Schritt umgestellt worden. In Übereinstimmung mit den Prinzipien der Vertragsfreiheit sind die streitenden Parteien jetzt mehr als bisher Herren des Verfahrens. Sie bestimmen den Gegenstand des Prozesses und den Umfang des Streits und regelmäßig nicht mehr der Richter ex officio oder der Staatsanwalt. Die Zwangsvollstreckung ist in einem 1998 erlassenen besonderen Gesetz "Über die Vollstreckungsmaßnahmen und den Status der Beamten" geregelt und seit 1999 besteht eine Kommission für die Vollstreckung unter der Aufsicht des Justizministeriums. Diese Umgestaltungen zeigen bereits Wirkung: Nach Angaben des Justizministeriums wurden 1999 etwa 75 % der Entscheidungen vollstreckt gegenüber knapp 40 % im Jahre 1997; die vollstreckte Summe insgesamt hat sich 1999 gegenüber 1998 verdreifacht.
Dennoch bleiben Mängel, was sich zum Beispiel darin dokumentiert, dass 1999 750.000 vollstreckbare Titel vorlagen, die nicht vollstreckt werden konnten. Weitere Reformen sind also auf diesem Gebiet dringend notwendig, ebenso wie bei der Gerichtsorganisation und dem Zivilprozess: Die persönliche und sachliche Unabhängigkeit muss fest etabliert werden; der Staatsanwalt muss aus dem Zivilprozess völlig ausgeschaltet werden; rechtskräftige Urteile müssen auch gegenüber der Kontrolle durch Gerichtspräsidien und -plenen änderungsfest werden; das Oberste Gericht sollte sich meines Erachtens auf die wichtige Funktion der Rechtsprechung beschränken und nicht nach weiteren Kompetenzen suchen, etwa der der Gesetzgebungsinitiative.
In der Zwischenzeit mag für ausländische Investoren und Geschäftspartner tröstlich sein, dass Kasachstan die New Yorker Konvention ratifiziert hat und Mitglied des Washingtoner Zentrums zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (ICSID) ist, so dass für wichtige Verträge der Weg zur internationalen Handelsschiedsgerichtsbarkeit offen steht, wo die Sprache, der Verfahrensort und das anzuwendende Recht frei zwischen den Parteien vereinbart werden können. Bei allen Rückschlägen ist erfreulich zu sehen, dass Kasachstan sich diesen Verfahren inzwischen öffnet und durchaus mit Erfolg in ihnen operiert.
Auch für andere juristische Berufe bestehen mit dem Gesetz "über die Rechtsanwaltstätigkeit" vom 05.12.1997 und dem Gesetz "Über das Notariat" vom 14.07.1997 einigermaßen moderne Normengrundlagen, die die freie Advokatur auf der Basis einer Lizenz des Justizministeriums und ein privates Notariat jedenfalls ermöglichen. Allerdings sieht das Gesetz auch staatliche Notare vor und die alte Praxis der Rechtsanwälte im Kollegium scheint noch nicht überwunden zu sein. Diese Situation kann zu einer Dichotomie innerhalb eines im Prinzip einheitlichen Berufsstandes führen, und dies sowohl in Bezug auf Qualifikation, ethische Normen und Ansehen. Dies ist schädlich und sollte korrigiert werden.
Natürlich steht und fällt die juristische Praxis mit der Ausbildung der jungen Juristen und der Fortbildung von Praktikern. Auf beiden Gebieten werden große, teilweise von internationalen Organisationen wie USAID, GTZ und Weltbank unterstützte Anstrengungen gemacht. Aus persönlicher Erfahrung weiß ich, dass die staatliche juristische Universität hohes Ansehen genießt. Drei ihrer Absolventen habe ich inzwischen an meiner Universität in Bremen in einem Aufbaustudium betreut. Sie gehörten nach allgemeiner Auffassung zu den besten ausländischen Studenten, die wir bisher hatten. Dies stimmt für die Zukunft hoffnungsvoll. Auch private juristische Universitäten genießen teilweise einen guten Ruf. Allerdings muss der Staat darüber wachen, dass durch rigorose Anforderungen an Berufseingangsprüfungen insgesamt ein hohes Niveau des juristischen Nachwuchses erzielt wird. Angesichts der oben genannten Bedeutung der Kompetenz professioneller Juristen für den Rechtsstaat sollte dies offensichtlich sein. Leichtsinnig vergebene Lizenzen an private Ausbildungsstätten unterminieren die Glaubwürdigkeit der Rechtsreformen insgesamt.
Die bereits praktizierenden Juristen Kasachstans müssen die Chance und die Pflicht haben, sich fortzubilden. Derartige Fortbildungspflichten und -rechte bestehen in der ganzen Welt. Sie sind notwendig, weil Recht sich ständig verändert und an gesellschaftliche Verhältnisse anpasst. In Kasachstan akzentuiert sich die Notwendigkeit, weil in ganz kurzer Zeit fundamentale Veränderungen stattgefunden haben und eine enorme Masse neuen Rechtes entstanden ist. Was das für Zumutungen für die Verarbeitungsfähigkeit und Mentalitäten darstellt, lässt sich vielleicht daran ermessen, dass in Deutschland im Jahre 1900 ein großer Teil der Richter den Dienst quittiert haben, nur weil ein einziges neues Gesetz, das BGB, in Kraft trat und sie keine Lust hatten, sich auf den neuen Kram einzulassen. Natürlich ist nicht von der Hand zu weisen, dass sich dann, wenn die professionelle Unsicherheit überwältigend wird, ein defensives Gefühl von Abschottung und Zynismus einstellt, das im schlechteren Fall die Korruptionsanfälligkeit begünstigt.
Die Richterfortbildungen sind verbesserungsbedürftig. Insbesondere müssen Richter lernen, systematisch soziale und wirtschaftliche Sachverhalte unter Gesetzesnormen zu subsumieren. Viel zu oft geschieht es, dass Richter Meinungen ausdrücken und Lösungen von Streitfällen anbieten, die nicht durch die Lektüre, das Verständnis und die strikte Anwendung der Gesetze diszipliniert sind. Das ist häufig kein böser Wille, sondern entspricht der schlechten Tradition aus einer Zeit, in der nicht, wie der russische Präsident Putin vor einiger Zeit gesagt hat, die Diktatur des Gesetzes, sondern die der Partei geherrscht hat.
Um Richter und andere Juristen auf das ernsthafte Studium der neuen Gesetze zu verpflichten, ist es meines Erachtens unerlässlich, Fortbildungen durch Requalifizierungsprüfungen abzuschließen, deren Durchführung strengen Objektivitätskontrollen unterliegen muss und die sich deshalb vielleicht internationaler Unterstützung bedienen sollten.
Ich komme zur weiter oben genannten dritten Säule eines verlässlichen Rechtssystems, nämlich der Kenntnis und Akzeptanz nicht nur in der Profession, sondern bei Akteuren auf dem Markt und in der Bevölkerung. Dazu eignen sich populärwissenschaftliche Literatur, Aufklärungskampagnen in den Massenmedien, der offensive Einsatz von Pressesprechern bei Gerichten und in der Regierung, Veranstaltungen in Handelskammern und Volksbildungseinrichtungen. Es ist ein komplexer und langer Prozess, der nach meiner Kenntnis bisher noch nicht systematisch angegangen worden ist, obwohl so viel von ihm abhängt und obwohl er wesentlich zu Gesetzestreue, Loyalität und Prestige der Justiz beitragen kann.
Ich fasse mein Urteil über die erste Phase der Rechtsreform zusammen. Natürlich verstehe ich die Ungeduld vieler, die sich mehr erhofft haben und eine radikalere Umgestaltung einfordern, natürlich verstehe ich die Verbitterung einzelner, deren Rechtsstreit offensichtlich nicht nach Gesetzesrecht, sondern nach Telefonrecht entschieden worden ist, natürlich verstehe ich den Ärger von Leuten über ihre Erfahrungen mit arroganten und obstinaten Behörden, die sich einfach nicht an klare Rechtsnormen halten. Trotz aller dieser Realitäten bin ich aber der Meinung, dass in kurzer Zeit ein großer Teil der Zivil- und Wirtschaftsrechtsreform erfolgreich durchgesetzt worden ist. Um die Leistung positiv würdigen zu können, muss man sich daran erinnern, dass ja nicht nur in der sowjetischen Periode, sondern auch vorher Rechtsinstitute und Mechanismen der Marktwirtschaft und Demokratie nicht existiert haben. Kasachstan hat dezentralisiertes und privates Eigentum, die Praxis freier Vertragsgestaltung, die Konzeption juristischer Personen und individueller Rechtsfähigkeit, die Bindung der öffentlichen Gewalt an Gesetze nie gekannt - alles Strukturen, deren Einführung in den letzten 10 Jahren in Angriff genommen worden ist. Es wäre vermessen zu glauben, dies hätte in einem einzigen Wurf und in Konsistenz geplant und durchgesetzt werden können. Selbstverständlich existieren Überlappungen und Widersprüche in Gesetzen, selbstverständlich wird noch zuviel vom alten System mitgeschleppt, selbstverständlich ist die Rechtspraxis unzulänglich und der Ausbildungsstand zu niedrig, selbstverständlich bleibt noch viel zu tun.
Es ist gut, dass dies nicht nur die Einschätzung westlicher Experten ist, sondern dass die kasachstanischen Autoritäten es genauso sehen und deshalb eine zweite Etappe der Rechtsreform ausgerufen haben, die wesentlich der Konsolidierung des Erreichten und der Anhebung der allgemeinen Rechtskultur dienen soll. Für diesen Prozess ist nachdrücklich zu empfehlen, viel sparsamer als bisher mit dem Instrument der ständigen Änderung von neuen Gesetzen umzugehen und mehr als bisher auf die richterliche und praktische Rechtsanwendung und -fortbildung zu vertrauen. Der Rhythmus der Gesetzesnovellierungen ist beängstigend und bereits technisch kaum zu bewältigen. Auch gut ausgebildete und ausgerüstete Juristen haben heute Mühe, bei der Lösung von Problemen den jeweils aktuellen Gesetzesstand festzustellen. Die Leichtfertigkeit, mit der bisweilen Änderungen durchgesetzt werden, ist nicht nur selbst ein Zeichen eines fortgesetzten Rechtsnihilismus, sie bedroht auch das Funktionieren und die Angemessenheit des Rechtssystems insgesamt. Nur ein stabiles Gesetz bildet einen zulänglichen Rahmen und die Basis für die Teilnahme am Wirtschaftsverkehr, die doch oft in langfristigen Perspektiven geschehen muss, um individuell und gesellschaftlich nützlich zu sein; nur ein verlässliches Recht ist faires Recht. Es ist manchmal besser, einen nicht perfekten Text bestehen zu lassen und vorsichtige Korrekturen der Praxis zu überlassen, als mit immer neuen Textverbesserungen Verwirrung zu stiften. Selbstverständlich ist auf der anderen Seite in Zukunft mehr Wert als bisher möglich war auf Widerspruchsfreiheit, auf ausgereifte Texte, kurz: auf Kodifikationstechnik zu legen.
Im Laufe einer vorsichtigen Konsolidierung und Fortentwicklung sollte meines Erachtens die sowjetischen Relikte aus dem Zivil- und Wirtschaftsrecht getilgt werden, also zum Beispiel die Sonderstellung der Staatsunternehmen und des Staatseigentums einerseits und die teilweise wettbewerbshemmenden Ansprüche auf Schadensersatz und auf anderes gegenüber privaten Unternehmen andererseits. Die Vertragsfreiheit inklusive der Formfreiheit sollte weiter gestärkt werden, um Teilnehmern am Wirtschaftsverkehr, die ihre Interessen am besten selbst artikulieren und verhandeln können, Gelegenheit zu geben, diese in Verträgen zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen, selbstverständlich unter Erhaltung des Schutzes schwächerer Partner. Andererseits müssen die Organe der Rechtspflege sicherstellen, dass die Verträge tatsächlich eingehalten und erfüllt werden, was auch dadurch geschieht, dass der mit einem Vertragsbruch Liebäugelnde weiß, dass er von einer reibungslos funktionierenden und nur der Objektivität des Rechts verpflichteten Gerichtsbarkeit inklusive effizienter Zwangsvollstreckungsbehörden mit staatlichen Sanktionen belegt wird.
Neben der Konsolidierung steht für die kasachstanische Rechtsreform eine neue Herausforderung auf der Tagesordnung, nämlich der systematische Aufbau eines Rechtsgebiets, das in Kontinental-Uropa unter dem Begriff des öffentlichen Rechts zusammengefasst wird und noch wenig entwickelt ist. Zunächst ist die bereits in Angriff genommene Reform des Steuerrechts zu einem guten Ende zu bringen, wobei die oft widerstreitenden Gesichtspunkte der Steuergerechtigkeit, des sozialen Ausgleichs, der Sicherstellung notwendiger Staatseinnahmen und der Investitionsfreundlichkeit einigermaßen harmonisiert werden müssen. Ich persönlich bin übrigens der Auffassung, dass ein diesen Kriterien entsprechendes Steuerrecht eine spezifische Investitionsgesetzgebung insbesondere für ausländische Unternehmen überflüssig macht. Das (Steuer-)Rechtssystem sollte für alle Investoren förderlich sein, so dass kein Anlass besteht, Ausländer zu privilegieren, was ja eine Benachteiligung kasachstanischer Investoren impliziert, und natürlich auch nicht, gegen sie zu diskriminieren. Zum zweiten ist das öffentliche Gewerberecht zu entwickeln, wobei unbedingt eine Vereinfachung, Liberalisierung und Konzentrierung des Lizenzrechts und seiner behördlichen Praxis auf der Tagesordnung steht. Drittens ist ein allgemeines und besonderes Verwaltungsverfahrensrecht zu schaffen, mit dem sich der Staat und die Behörden Transparenz und Fairness ihrer Handlungsformen zur Pflicht machen, gegen deren Verletzung der Bürger Schutz vor Gericht suchen kann. Dies entspricht dem Verfassungsgebot der Rechtsstaatlichkeit, an das selbstverständlich besonders der Staat gebunden ist. Das sind weitere große Ziele auf den Etappen der Rechtsreform. Die GTZ ist bereit, Kasachstan auf dieser Etappe zu begleiten.
März 2001