Law Reform in Transition States

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Prof. Dr. Dres. h. c. Rolf Knieper

Bremen/Ferrière 2003

Abstract zu "Juristische Zusammenarbeit: Universalität und Kontext"

Seit der Auflösung der Sowjetunion und dem Beginn einer grundlegenden gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und politischen Neuorientierung der bis Ende der 1980er Jahre staatskommunistischen Staaten ist die GTZ in der Reform des Rechts und der Gerichtsbarkeit engagiert. Rolf Knieper beschreibt und analysiert diesen bis heute anhaltenden Prozess: die Planung und Legitimation der Projekte der Zusammenarbeit, die Arbeit an der Redaktion und Durchsetzung der neuen Gesetze, die vielfältigen Bemühungen bei ihrer Umsetzung in die juristische Alltagspraxis durch Veröffentlichungen, Fortbildungen, Reformen von Universitäts-Curricula, Pressearbeit und Konferenzen, die Unterstützung beim Aufbau rechtsstaatlicher Institutionen, aber auch die - oft mühsamen - Versuche der Geber-Koordinierung. Der Etappenbericht will Rechenschaft ablegen über die seit 1993 geleistete Arbeit und gleichzeitig ihre Fortführung orientieren.

Juristische Zusammenarbeit: Universalität und Kontext

A. Der Weg zum Projekt

Am 16. Mai 1992 traf ich in der Bremer Wohnung eines Osteuropa-Forschers und Freundes mit Herrn Anatolij Chubais zusammen. Er war wirtschaftspolitischer Berater und Privatisierungsminister beim russischen Präsidenten Jelzin - einflussreich, wie er bereits damals angekündigt wurde, obwohl er erst am Beginn der rasanten Karriere stand, die ihn wenig später in noch höhere Staatsämter und an die Spitze der mächtigsten Staatskonzerne Russlands bringen sollte. Er kam aus Washington D. C., dem Sitz der "Schwesterorganisationen" Internationaler Währungsfonds (IWF) und Weltbank. Der Zwischenaufenthalt in Bremen galt in erster Linie der Vulkan-Werft, einem damals renommierten Schiffsbauunternehmen, das sich - nach eigenen Aussagen - auch um die Privatisierung der DDR-Werfen Verdienste erworben hatte. Herr Chubais berichtete nicht ohne Stolz, mit seinen engsten russischen Beratern gerade ein "500-Tage-Programm" zur grundlegenden Umstrukturierung und Privatisierung der endlich aus dem Sowjetreich entlassenen russischen Wirtschaft entwickelt zu haben. Er erwähnte in diesem Zusammenhang Privatisierungen, Kreditplafonierungen, die volle Konvertibilität des Rubels, die Restrukturierung und Verschlankung des öffentlichen Dienstes und andere originelle und schockähnliche Maßnahmen zum Aufbau eines modernen Russland.

Ich hatte etwas mehr als 20 Jahre zuvor eine Arbeit über die Bereitschaftskreditabkommen des IWF veröffentlicht [1], in der ich deren soziale Unausgewogenheit, die ungenügende Maßnahmen-Komplexität und ganz besonders ihre völlig unrealistischen zeitlichen Annahmen, die viel zu kurze Dauer von jeweils 18 Monaten kritisiert hatte sowie deren unterschiedslose Anwendung auf die unterschiedlichsten Staaten der Welt. Alle Schlüsselelemente tauchten im 500-Tage-Programm der Russischen Föderation auf, die gerade die ersten Schritte in Richtung Marktwirtschaft unternahm. Bei näherem Hinsehen stimmte auch das Zeitraster: die genannten 500 Tage sind nur unwesentlich kürzer als die traditionellen 18 Monate der IWF-stand-by-arrangements.

Möglicherweise sollte die andere Benennung den Eindruck verwischen, die Russische Föderation falle in die Kategorie der Entwicklungsländer, die häufig mit solchen Programmen überzogen werden. Dass diese letzte Deutung nicht ganz absurd ist, zeigt sich zum Beispiel daran, dass etwa die Europäische Union mit dem Umgang mit den sog. "Transform"-Staaten nicht die in entwicklungspolitischer Zusammenarbeit erfahrene Generaldirektion VIII betraut und sich auf diese Weise die Möglichkeit genommen hatte, auf Jahrzehnte alte, aus viel trial and error gewonnene Erfahrung zurückzugreifen und sie für die häufig nicht unähnlichen Probleme der sogenannten Übergangsgesellschaften nutzbar zu machen, sondern eine neue Generaldirektion schuf und mit entwicklungspolitisch völlig unerfahrenem Personal ausstattete, das den Prozess des trial and error neu begann, was sicherlich zu der allgemein beklagten Ineffizienz und Überbürokratisierung der Milliarden schweren TACIS [2]- und PHARE [3]-Programme beigetragen hat. Auch in Deutschland wurde nicht die auf der Hand liegende Chance ergriffen, die erfahrenen Entwicklungsinstitutionen einheitlich mit der Zusammenarbeit mit den Transformationsstaaten zu betrauen, sondern die Regionen wurden aufgeteilt, um den Eindruck zu vermeiden, man stufe die Russische Föderation, die Ukraine und Weißrussland als Entwicklungsländer ein. Diese Attitüde zeugt zum einen für ein vor-theoretisches, sentimentales Verständnis des Begriffs der "Entwicklung" (darauf komme ich zurück) und zum anderen - auf der Basis des Vorverständnisses - von fehlender Delikatesse gegenüber vielen alten und gleichzeitig dynamischen Kulturen, mit denen "Entwicklungs"-Zusammenarbeit selbstverständlich ist.

Meine Hinweise auf diese Verbindungen führten zu Irritationen beim russischen Gesprächspartner, wahrscheinlich ohne die Missverständnisse vollständig aufzuhellen. Nicht viel besser ging es einem anderen Gesprächspartner, der sich überrascht zeigte, dass die Bremer Vulkan-Werft ein Modell für und Partner von Privatisierungen sei, da es sich um ein ehemals privates Unternehmen handele, das inzwischen wesentlich verstaatlicht sei, von Beamten geführt werde und im wesentlichen Subventionen zu verwalten scheine, ohne auf eine Reprivatisierung hinzusteuern. Die Rechtsform der Kapitalgesellschaft sei möglicherweise eine Quelle für Missverständnisse.

Als sei es damit nicht genug, entspann sich eine Debatte um die Aussage, dass die Russische Föderation nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion ihre Unabhängigkeit erlangt habe. Auch hier Überraschungen und Missverständnisse: die deutschen Teilnehmer des Gesprächs ließen eher die Meinung hören, die Konstruktion der Sowjetunion sei die Fortsetzung des klassischen russischen Imperialismus gewesen. Diese Auffassung mag summarisch sein und wird bestritten; zweifellos hat sie aber das Verständnis für Strukturen und Verhaltensweisen sehr erleichtert, mit denen die juristische Zusammenarbeit besonders in den kleinen neuen unabhängigen Staaten bis heute (abnehmend) konfrontiert wird.

Diese Schilderung scheint anekdotisch, ist es aber nicht. Tatsächlich gab es, als die Sowjetunion zusammenbrach und sich ihre Republiken und auch andere Länder auf den Weg machten, in ihre Verfassungen Verpflichtungen auf Demokratie, Rechtsstaat und Marktwirtschaft aufzunehmen (und damit auf der Ebene der Proklamation sich umfassender erklären als viele "westliche" Verfassungen), über ideologisch gefärbte wechselseitige Zuschreibungen hinaus wenig Kenntnisse, die als gemeinsame Basis für rechts- und wirtschaftspolitische Zusammenarbeit getragen hätten. Es ist hier nicht der Ort, die "westlichen" Meinungen im einzelnen darzustellen, dass eine von einer kleinen Nomenklatura beherrschte große Bevölkerung darauf gewartet habe, ins Reich der Freiheit entlassen zu werden, dass es genüge, die Gewerbefreiheit einzuführen, um die Dynamik der Marktkräfte zu entfesseln und das Spiel der unsichtbaren Hand mit dem Ergebnis der allgemeinen Wohlstandsvermehrung in Gang zu setzen, dass der sowjetische Rechtsraum eine tabula rasa gewesen sei, auf der praktisch beliebig neues Recht (oder überhaupt erst Recht) gebaut werden könnte. Auch lassen sich die "östlichen" Meinungen nicht ausbreiten, dass Marktwirtschaft identisch mit Wohlstand sowie sozialer Absicherung für alle sei, dass öffentliches wie privates Kapital reichlich nach Osten fließen würden, um rasch auf das materielle Lebensniveau des Westens zu gelangen.

Das mag simplistisch klingen, aber tatsächlich haben sich diese Meinungen hüben und drüben zu Erwartungshaltungen verdichtet, die nachhaltigen Entwicklungen und Rechtsreformen nicht selten im Wege gestanden haben. Sie schienen jenen Recht zu geben, die auf kurze, schockartige Übergangszeiten setzten und schon deshalb darauf verzichteten, die spezifischen (Rechts-)Traditionen zu verstehen, die einen scheinbar rechtsfreien Raum mit Gesetzeskopien "aus dem Computer" überzogen, ohne auf Konsistenz der (Rechts-)Kulturen zu achten, die auf eine sich selbst generierende Dynamik der Marktkräfte setzten (the market does it all), die nicht hören wollten, dass die Marktwirtschaft einen festen, auf lange Dauer angelegten Rechtsrahmen braucht und dass dieses Recht verlässlich praktiziert werden muss, dass staatlich organisierte physische und soziale Infrastrukturen ein unabdingbares Komplement zur gewerblichen Wirtschaft sind und der Markt eben bei weitem nicht alles tut.

So kam es, dass neben den vielen wahrscheinlich unvermeidlichen Fehleinschätzungen die durch Erfahrung in der Entwicklungszusammenarbeit überwunden geglaubten sich wiederholten, nämlich das Denken und Agieren in völlig unangemessen kurzen Fristen, die Vernachlässigung lokaler Traditionen, das Unterlassen von seriösem Werben um Akzeptanz. Viele Missverständnisse blieben unnötig lange unaufgeklärt, da um wechselseitiges Verständnis nicht gerungen wurde und insbesondere die "Geber"-Institutionen ihre Standardprogramme und Selbstbespiegelungen abspulten; Gesetze der unterschiedlichsten rechtskulturellen Provenienz wurden auf den scheinbar leeren Tisch geworfen, wo sie unbemerkt liegen blieben, bis sie über den Tischrand fielen; "Privatisierungen" fanden zum Schein statt und führten zu Zerstörung von Vermögen und insbesondere von sozialen Infrastrukturen, Hoffnungen wurden enttäuscht und buchstäblich Tausende starben, weil sie vergeblich, aber nach ihrer Lebenserfahrung zunächst zu Recht auf ein vom Staat und gesellschaftlichen Organisationen geknüpftes soziales Netz gehofft hatten.

Inzwischen ist Ernüchterung eingetreten, man spricht z. B. vom "IWF und dem Scheitern des Übergangs zum Markt in Russland" [4], oder vom Scheitern der Entwicklung überhaupt. Die Hast der optimistischen ist der Hast der pessimistischen Prognose gewichen. (Um die Eingangsbegegnung aufzunehmen: auch die Vulkan-Werft ist inzwischen unter skandalösen Umständen untergegangen [5]).

Zu keinem Zeitpunkt haben derartige Prognosen geholfen, die Komplexität der realen Welt zu verstehen und für Handeln und grenzüberschreitende Zusammenarbeit, zumal auf dem Gebiet der Rechts- und Justizreformen, anzuleiten. Sie sind - umgekehrt - hinderlich und müssen dementsprechend nicht selten thematisiert werden, um sie beiseite schieben zu können und ernsthafte Reformen durchzusetzen. Nach vielen wirkungslos gebliebenen Gesetzesruinen, nach einem Prozess ständiger Gesetzesnovellierungen, nach dem durch ausländische Finanzierung ermöglichten Aufbau und Niedergang vieler staatlicher und nichtstaatlicher Organisationen und Institutionen, nach vielen persönlichen Euphorien und Frustrationen wird es wahrscheinlich ein wenig leichter, bestimmte Grundprämissen für das Gelingen von Reformen und Bedingungen ihrer Umsetzung zu benennen. Dass sich immer wieder Fehlentwicklungen anbahnen und hoffentlich meistens umgeleitet werden können, liegt auch in der Markt- und Konkurrenzstruktur der internationalen Beratungsdienstleistungen und an der damit zusammenhängenden, häufig hemdsärmeligen Angebotsorientierung.

Dieser Etappenbericht über ein in mehreren Projekten verfolgtes Programm einer bilateralen und regionalen Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Rechts- und Gerichtsreform in postkommunistischen Übergangsgesellschaften verfolgt dabei das Ziel, in einer Mischung von Aufarbeitung praktischer Schritte und Ergebnisse sowie theoretischer Reflexion Rechenschaft abzulegen und Ansatzpunkte für weitere Entwicklungen zu identifizieren und zur Diskussion zu stellen.

Die formale Legitimation zu Programmen und Projekten der Zusammenarbeit liegt in dem entsprechenden Antrag einer Regierung und dessen Annahme, die regelmäßig in (bilateralen) Regierungsverhandlungen beschlossen werden. Die materielle Legitimation zur Zusammenarbeit und Beratung bei der Entwicklung eines Rechts- und Gerichtssystems, das demokratischen, rechtsstaatlichen und marktwirtschaftlichen Prinzipien entspricht, liegt zunächst in der politischen Absicht und (verfassungs-)rechtlichen Verankerung dieser staatlichen und gesellschaftlichen Ordnungsprinzipien. Auch wenn in den verschiedenen Ländern diese hoch abstrakten Begriffe von verschiedenen Akteuren verschieden und auch anders als etwa in Deutschland und Westeuropa mit Inhalt gefüllt werden: es ist von zentraler Bedeutung herauszustellen, dass alle Transformationsstaaten, in denen die Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) juristische Zusammenarbeit organisiert hat, den grundlegenden internationalen Deklarationen und Konventionen zur Verpflichtung auf politische, soziale, wirtschaftliche und individuelle Menschen- und Bürgerrechte beigetreten sind, und auch in ihre nationalen Verfassungen Grundrechtskataloge aufgenommen haben, die den Staat auf den Respekt demokratischer und rechtsstaatlicher Prinzipien und individueller Freiheitsrechte verpflichten, die den Schutz des Eigentums und der gewerblichen Tätigkeit ebenso ausdrücklich umfassen wie soziale Mindeststandards im Bereich der Erziehung und Bildung, der Gesundheits- und Altersversorgung, der Gleichberechtigung. Die Beobachtung, dass einige Staaten solche Prinzipien offen missachten, sollte kein Anlass zu Zynismus und Rückzug sein, sondern zu einer beharrlichen - zugegebenermaßen häufig schwierigen und frustrierenden - Zusammenarbeit, die auf den Prinzipien beharrt.

Die Legitimation wird meines Erachtens in den postkommunistischen Staaten durch eine Erwägung auf einer anderen Ebene verstärkt. In ihnen hat sich eine andere, auf Kollektivität und zentrale Wirtschaftsverwaltung orientierte Vision von Recht und Politik, Wirtschaft und Gesellschaft aufgerieben, zerstört, überholt, so dass sich die Suche nach Alternativen mit existentieller Notwendigkeit stellt. Flirts mit der Wiederbelebung feudaler oder religiös begründeter Gesellschaftsstrukturen und/oder charismatischer Herrschaft sind zwar nicht zu übersehen, finden aber weder im inneren der Staaten ernsthafte Mehrheiten noch passen sie zu der realen Integration in die Weltwirtschaft und -gesellschaft.

In dieser noch keineswegs überwundenen Situation eines - gleichzeitigen - teilweisen Fortbestands der alten Strukturen, eines sozial-, wirtschafts- und rechtspolitischen Vakuums und einer Suche nach neuen Ordnungen gewinnt die durch historische Erfahrung gefestigte Einsicht Gewicht, dass eine nachhaltige, auf wirtschaftliche Dynamik, sozialen Ausgleich und individuelle Freiheit orientierte Entwicklung ohne einen stabilen und gleichzeitig fairen Rechtsrahmen nicht auskommt. Zwischen diesen verschiedenen Facetten der gesellschaftlichen Organisation bestehen enge kausale, funktionale wechselseitige Verbindungen und Abhängigkeiten. Recht und nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung sind einander komplementär, diese ist ohne jenes nicht zu haben.

Die Formulierungen betonen den instrumentellen Charakter des Rechts in der Geld- und Marktwirtschaft:
- die rechtsförmliche Bindung des Staates an seine Aufgaben und die Verpflichtung auf Transparenz,
- die rechtlich begründete Verpflichtung des Bürgers zur Zahlung öffentlicher Beiträge und Steuern zur Finanzierung rechtlich definierter Ausgaben, insbesondere der physischen und sozialen Infrastrukturen,
- den straf- und zivilrechtlichen Schutz des dezentralisierten Eigentums,
- die rechtliche Gewährleistung der Vertragsfreiheit und der Vertragsbindung,
- die rechtlich definierten (Organisations-)Formen und Freiheiten unternehmerischen Handelns und andere Konkretisierungen mehr.
Jedoch erschöpft sich die Bedeutung des Rechts und der juristischen Zusammenarbeit nicht in diesen kausalen und funktionalen Interdependenzen. Die wiederum durch (Menschen-) Recht definierten und verfestigten Grundlagen eines humanen Lebens wie das Verbot von Sklaverei, der Folter, der Todesstrafe oder das Gebot zu sozialem Schutz, zur Gleichberechtigung der Geschlechter und Ethnien, müssen ihre Funktionalität nicht im einzelnen belegen. Das Verbot der Ausbeutung von Kindern z. B. ist nicht auf die Legitimation durch den Beweis angewiesen, zur wirtschaftlichen Entwicklung beizutragen.

Dies sind Grundannahmen, welche die von der GTZ durchgeführten Projekte der juristischen Zusammenarbeit bestimmen und orientieren. Das galt bereits in den 1970er Jahren, als erste Beratungsprojekte in Afrika mit einer spezifischen Orientierung auf Rechtsreform aufgelegt wurden und das galt und gilt insbesondere für die Projekte der juristischen Zusammenarbeit mit den post-staatskommunistischen oder besser: post-zentralverwaltungswirtschaftlichen Staaten (zu denen trotz Festhaltens am "Kommunismus" auch die Volksrepublik (VR) China gehört).

Ihre implizite Geltung wurde auf einer internationalen Konferenz zur "Rechtsreform in der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS)", die GTZ und Stiftung für Internationale Rechtliche Zusammenarbeit (IRZ) im März 1997 in Bremen veranstaltet haben, explizit gemacht. In der von Teilnehmern aus 13 Transformationsstaaten und 12 bilateralen, regionalen und multilateralen Organisationen gebilligten "Erklärung von Bremen" vom 05. März 1997 heißt es unter anderem: "Die Teilnehmer sind sich darüber einig, dass ein in der praktischen Anwendung staatlich garantiertes Rechtssystem fundamentale und unabdingbare Voraussetzung für Demokratie und eine freie Marktwirtschaft sind; dass auch das Privatrecht bei allen nationalen Eigenheiten auf allgemein anerkannten, universal gültigen Prinzipien beruht, die zur nationalen Souveränität und kulturellen Vielfalt nicht im Widerspruch stehen;... " [6]. Auf der Basis dieser Erklärung definierte die GTZ für sich eine Reihe von Aufgaben der Rechtsberatung und legte dabei einen zeitlichen Rahmen von 5 Jahren fest, eine für die Initialplanung von Projekten ungewöhnlich lange Zeit, insbesondere angesichts der Tatsache, dass mit einigen der teilnehmenden Länder bereits damals seit 3 - 4 Jahren gearbeitet worden war. Wie sich inzwischen herausstellt, sind weitere Verlängerungen notwendig.

Das alles war aus mehreren Gründen überhaupt nicht selbstverständlich. Auf der einen Seite gab es einflussreiche Stimmen, die meinten, mit einer kurzen Schocktherapie die Verhältnisse in den neuen unabhängigen Staaten grundlegend umgestalten und insbesondere die Marktwirtschaft einführen zu können. In dieser Linie stand das eingangs erwähnte, vom russischen "Privatisierungsministerium" und dem IWF aufgelegte "500-Tage-Programm" ebenso wie die weit publizierten und bestaunten Theorien einer an der Harvard Universität unter Leitung von Prof. Sachs gegründeten Reformgruppe, die den Marktkräften eine enorme, rasche und dynamische Selbstorganisationskraft zutrauten, solange diese sich nur unverfälscht (und das heißt in gewisser Weise auch, durch Recht nicht gebremst) entfalten konnten [7]. Um diese Schule und Gruppe ist es inzwischen eher still geworden, und dies nicht nur, nachdem wiederholt schwere Korruptions-Vorwürfe gegen einzelne Mitglieder erhoben worden waren [8].

Auf der anderen Seite stellten spezifisch auf Rechts- und Gerichtsreform zielende Projekte relativ neue und ungewohnte Sektoren der Entwicklungspolitik dar und mussten ihre Notwendigkeit beweisen. Sicherlich hatte es die erwähnten Projekte der Zusammenarbeit mit einigen afrikanischen Staaten gegeben, sicherlich konnte die GTZ auf die Einführung eines modernen Patentrechts und dessen Implementierung in der VR China verweisen. Doch dies waren eher Ausnahmen. Systematische Rechts- und Gerichtsreform gehörte lange nicht zum Standardrepertoire der entwicklungspolitischen Akteure. Mir scheint, dass die am Ende der 1970er Jahre populär werdenden Strukturanpassungsprogramme und dann die good governance-Diskussion die internationale Fokussierung auf Recht und Justiz erleichtert haben. Beide Orientierungen enthielten von vornherein starke juristische Komponenten. Dabei scheint mir weiterhin, dass - angesichts der unterschiedlichen Traditionen nicht überraschend - die angelsächsische Welt eher den Aspekt der judicial reform und die kontinental-europäische eher den der "Rechtsreform" in den Vordergrund stellt, wobei am Ende, wie so häufig in dieser Konfrontation, eine weitgehende Komplementarität steht.

Ein Durchbruch im Bewusstsein der entwicklungspolitisch interessierten Fachöffentlichkeit gelang der Weltbank wahrscheinlich mit zwei globalen Konferenzen zu den Themen Comprehensive Legal and Judicial Development im Juni 2000 in Washington D. C. und Empowerment, Security and Opportunity through Law and Justice im Juli 2001 in St. Petersburg. Die Konferenzen haben dem Recht und der Justiz einen festen Platz in dem von der Weltbank seit einigen Jahren verfolgten Comprehensive Development Framework gesichert. Die Beweislast ist in gewisser Weise umgesprungen: inzwischen wird vermutet, dass Recht ein wesentlicher Bestandteil der allgemeinen Entwicklungsagenda ist, dass es gleichberechtigt und interdependent zu wirtschaftlichen, politischen und sozialen Sphären steht und dass es dabei durchaus sein eigenes Gewicht hat.

Damit erhöht sich nicht nur die Komplexität des Comprehensive Development Framework, sondern bei Lichte betrachtet auch die Komplexität der innerjuristischen Reflexionspflichten. Diese muß sich nun in bezug auf ihre innerfachliche Vielfalt nach Prioritäten, Abfolgen, intra-juristischen Abhängigkeiten und Wichtigkeiten befragen lassen. Diese Fragen sind keineswegs abstrakt und akademisch, sondern berühren unmittelbar alle Ebenen bis hin zu konkretem Projektdesign: Lassen sich zeitliche Abfolgen zwischen verschiedenen Aktivitäten vertreten, gibt es Prioritäten bei der Bestimmung des zu novellierenden Rechts, kann nach der Volksweisheit des "Eins nach dem Anderen und alles zu seiner Zeit" verfahren oder muß alles zur selben Zeit angepackt werden?

Vor allem kommt die Einbeziehung der Reform von Recht und Justiz in den entwicklungspolitischen Zielkatalog nicht darum herum, eine klare Position in bezug auf deren universellen Geltungsanspruch zu beziehen. Er liegt meines Erachtens jedem Projekt der juristischen Zusammenarbeit wenigstens implizit zugrunde. Er sollte aber expliziert werden, da auf diese Weise nicht nur eine weitere klare - und positive - Antwort auf die oben gestellte und notwendige Frage nach der materiellen Legitimation grenzüberschreitender Rechtsberatung gegeben wird, sondern die außerordentlich schwierige Problematik eines sicherlich keineswegs für selbstverständlich gehaltenen (juristischen) Universalismus überhaupt erst nach Voraussetzungen, Inhalt und Grenzen einer Diskussion zugänglich wird.

Diese Diskussion kann hier selbstverständlich ausführlich und argumentativ nicht geführt werden [9], jedoch scheinen mir einige Aussagen unerlässlich. Vor allen Dingen ist zu betonen, dass die Annahme eines globalen Geltungsanspruchs des Rechts nicht überhistorisch gemeint ist (oder sein muß), sondern dass er sich auf die reale, heutige Welt, auf eine zeitlich bestimmte Periode der Weltgeschichte und auf eine spezifisch strukturierte Weltgesellschaft bezieht, also weder immer schon gegolten hat noch ewig gelten wird. Diese Zeit und Struktur sind durch den Einsatz von Kapital und Arbeit zur Produktion von materiellen wie immateriellen Gütern gekennzeichnet, die auf Märkten unter Einsatz von Geld ge- und verkauft werden. In diesem Prozess spielen nationale Grenzen eine abnehmende Rolle, was jedoch nicht entscheidend ist. Eigentum ist dezentralisiert und das Streben nach Gewinn legitim. Eine private, durch die legitime Verfolgung von Individualinteressen gekennzeichnete Sphäre wird durch eine öffentliche oder staatliche Sphäre ergänzt, die der Durchsetzung des historisch spezifischen gesellschaftlichen Gesamtinteresses dient.

Dieses idealtypisierend und hoch abstrahierend beschriebene Gesellschaftsmodell ist inzwischen in einer Vielzahl internationaler Konventionen und Deklarationen normativ verfestigt. Außerdem ist ihm in unterschiedlichen Ausprägungen im einzelnen in einem langen, unabgeschlossenen Prozess von trial and error Recht zugeordnet worden, welches das Modell und seine Dynamik stützt, ihm Gehalt und Form gibt und soziale Akzeptanz verleiht. Inhaltlich und universal fest stehen hier einige, weiter oben bereits erwähnte Grundprinzipien wie - der Schutz dezentralisierten Eigentums, der Vertragsbindung und -freiheit, der Freiheit der gewerblichen Tätigkeit inklusive der Beschränkung des persönlichen unternehmerischen Risikos durch die Haftungsbeschränkung in der Gründung juristischer Personen, - die Pflicht zur Zahlung öffentlicher Abgaben und die korrespondierende staatliche Pflicht zur Erstellung öffentlicher Infrastrukturen, die Verpflichtung der Staatsgewalt auf den Rechtsstaat, - der Schutz vor sozialer Not.

Insofern halte ich es für richtig, von Universalismus zu sprechen und einer entsprechenden substantiellen Legitimation zur grenzüberschreitenden Rechtsberatung und insofern halte ich es für falsch, von einer Einmischung in die inneren Angelegenheiten oder gar von "Rechtsimperialismus" zu sprechen, wie es bisweilen geschieht [10].

Ebenso falsch wäre es allerdings auch zu meinen, die Annahme eines universellen Geltungsanspruchs des Rechts impliziere die Möglichkeit zu einer Gebrauchsanweisung, zu einer Anleitung für den Inhalt des Reformprozesses. Dies hieße, historisch gewachsene Spezifika und nationale Eigenheiten, den jeweiligen gesellschaftlichen Kontext zu vernachlässigen, der von nicht zu unterschätzender Bedeutung für die jeweilige besondere Art und Weise ist, in der sich die Universalia durchsetzen lassen. Um es an einem Beispiel der Rechtsgeschichte deutlich zu machen: es ist sicherlich ein nicht ganz aufklärbarer historischer "Zufall", dass die kontinental-europäische Kodifikationsbewegung des 19. Jahrhunderts nicht auf England übergesprungen ist. Das hat zu Unterschieden insbesondere in der Rechtsmethodik geführt. Gleichzeitig aber haben beide "Systeme" - das des Common Law und das Kontinental-Europas - inhaltlich weitgehend übereinstimmende Lösungen zum Schutz des Eigentums, des Vertrages oder des unternehmerischen Handelns gefunden [11].

Obwohl also die universelle Geltungsbehauptung grenzüberschreitende Rechtsberatung legitimiert, kann diese nur erfolgreich sein, wenn sie sich auf den jeweiligen gesellschaftlichen Kontext einlässt. Dies setzt zwingend voraus, Beratungsprojekte mit einer genügend langen Laufzeit aufzulegen, die es erlaubt, in der Beratungsarbeit den Kontext genau kennen zu lernen, Arbeitsgruppen zusammenzustellen, in denen sich ausländische und lokale Expertise wechselseitig instruieren und befruchten können und insbesondere eine ausreichende personelle Kontinuität zu sichern.

Für eine ganze Reihe von Beratungsprojekten in den Transformationsstaaten war es verhängnisvoll und in den Ländern hat es zu hohen (sozialen) Kosten geführt, dass bereits diese Grundregel nicht beherzigt wurde. Dies hängt teilweise mit der ebenso verhängnisvollen Fehleinschätzung zusammen, es bestünde praktisch eine tabula rasa, die einen kompletten und raschen Neubeginn mit beinahe beliebigem Inhalt erlaubt hätte. Drittens war und ist es verhängnisvoll, die Besonderheiten der Staats-, Partei- und Unternehmensstrukturen und -aufgaben nicht auf eine innere "Logik" zu untersuchen, sondern unter ideologischen Vorzeichen zu denunzieren und daraus zu schließen, Privatisierungen und Privatisierungsgesetzgebungen so anlegen zu können, als müsse lediglich der Eigentümer ausgewechselt und die in anderen Ländern bewährten Rechts- und Organisationsformen als Auffangbecken zur Verfügung gestellt werden, um die Vermögenswerte und Unternehmen neuen Trägern adäquat zuordnen zu können.

Immer noch stößt man auf "westliche" Experten, die nicht wissen, dass bereits das zaristische Russland an der kontinental-europäischen Kodifikationsdebatte des 19. Jahrhunderts engagiert teilgenommen hatte, wenn auch etwa der Entwurf des Zivilgesetzbuchs nicht mehr umgesetzt worden ist, dass dieses zentrale Gesetz in der frühen Sowjetunion verabschiedet worden ist und bis zu deren Untergang in der Grundstruktur erhalten wurde, dass auch andere Länder - besonders des südlichen Kaukasus - auf eine lange und reiche Rechtsgeschichte und auf Kodifizierungen zurückblicken können, die durchaus noch lebendig sind. Wenig Mühe haben sich die ersten Privatisierungskommandos auch damit gemacht, die Organisations- und Aufgabenstrukturen von Staat und Unternehmen zu analysieren.

Theoretiker des Staates und der Wirtschaft in traditionellen marktwirtschaftlich organisierten Gesellschaften nehmen als selbstverständlich an, dass im Wettbewerb stehende Unternehmer darauf aus sind, Produktivitätsfortschritte zu erzielen, Kosten zu senken, unnötige Ausgaben zu vermeiden und Gewinne zu machen. Sie gehen weiterhin davon aus, dass der Staat die Aufgabe hat, die nicht rentablen, aber für die Entfaltung der gesellschaftlichen und geschäftlichen Beziehungen notwendigen physischen und sozialen Infrastrukturen bereitzustellen und diese durch Steuereinnahmen zu finanzieren. Was gesellschaftlich notwendig und über öffentliche Abgaben finanzierbar ist, unterliegt Schwankungen in der Zeit und lässt Raum für politische Kontroversen (die auch in Deutschland gerade wieder voll entbrannt sind); im Grunde aber hat sich an dem Szenario seit den wirtschafts- und politiktheoretischen Klassikern des 18. und 19. Jahrhunderts wenig geändert.

Es war ein grober Fehler, diese theoretischen Überlegungen und praktischen Rechtspolitiken als universelle Normalität auf die Transformationsgesellschaften zu übertragen, wie es mit den Privatisierungstherapien geschehen ist. In diesen Gesellschaften gab es zwar entwickelte soziale und physische Infrastrukturen als notwendigen Bestandteil einer arbeitsteiligen Güterproduktion und -verteilung, die für die Organisation der gesellschaftlichen Beziehungen und auch für soziale Akzeptanz sorgten. Ihre Bereitstellung aber war nicht notwendigerweise Sache des Staates als einzig möglichem Vertreter der Allgemeininteressen. Staatsunternehmen unterlagen nicht dem Zwang der Profitabilität und dem Druck des Marktwettbewerbes. Dies war einerseits dem Erzielen von Produktivitätsfortschritten abträglich, eröffnete aber andererseits die Möglichkeit, die Errichtung und Finanzierung von sozialen und sogar physischen Infrastrukturen zu übernehmen. Kindergärten, Krankenhäuser, Schulen, Erholungsheime, Kranken- und Altersvorsorge, Beschäftigungspolitik und selbst der Bau von Straßen und Brücken konnte Aufgabe des Staates, aber auch Aufgabe von Staatsunternehmen sein. Die strukturnotwendige Scheidung von privater unternehmerischer Sphäre und öffentlicher, staatlicher Sphäre bestand nicht.

Privatisierungen tout court, durch "bloßes" Auswechseln der Eigentümer und Geschäftsführer, musste dieses Netz zerstören, das doch die soziale Existenz von Hunderttausenden möglicherweise eher schlecht als recht, aber immerhin gesichert hatte. Natürlich lässt sich am Ende sagen, dass die Operation erfolgreich war und ein Privatsektor entstanden ist, jedoch besteht angesichts einer enormen Vermögensvernichtung und großen Leidens weiter Bevölkerungskreise kein Anlass zu triumphieren.

Das GTZ-Projekt der juristischen Zusammenarbeit hat sich von den mit großem Selbstbewusstsein vorgetragenen Versprechungen der schnellen Transformations-Siege nicht beeindrucken lassen. Es hat sich vielmehr in der Überzeugung entwickelt, dass in einem langfristigen, sorgsamen Prozess ein fairer und sicherer Rechtsrahmen, öffentliche Institutionen und insbesondere eine unabhängige und fachlich kompetente Gerichtsbarkeit aufgebaut werden müssen. Die Förderung eines privaten Sektors ohne gleichzeitige Neuorientierung der staatlichen Strukturen auf die Erfüllung der in Marktwirtschaften genuin öffentlichen Aufgaben und ohne Orientierung der Gerichte auf die neutrale, gesetzlich angeleitete Entscheidung von Streitigkeiten privater Personen und Marktteilnehmer wurde als mit einer nachhaltigen Entwicklung unvereinbar verworfen.

In einer Studie aus dem Jahre 1995 wurden die bis dahin gesammelten Erfahrungen zusammengefasst und Vorschläge vorgestellt [12]. Auf dem Gebiet der Gesetzgebung galt dabei besondere Aufmerksamkeit einer Unterscheidung, die den Übergangscharakter der Partnerstaaten bewusst aufnehmen sollte. Selbstverständlich wurde betont, dass die auf lange Dauer angelegte Marktwirtschaft einer von vornherein ebenfalls auf lange Dauer angelegten Gesetzgebung und entsprechender Institutionen bedürfe. Gleichzeitig aber wurde angeregt, der hier beschriebenen Gemengelage von staatlichen, unternehmerischen und gerichtlichen Aufgaben, die in der Zentralverwaltungswirtschaft Sinn gemacht hatten, durch bewusste Übergangsregulierungen Rechnung zu tragen, um die Gemengelage ohne allzu großen sozialen Schaden zu entzerren. Den Autoren erschien verlockend, auf ein Instrument der französischen industriepolitischen Planification zurückzugreifen, die in den 1960er Jahren begonnen hatte, mit sogenannten contrat-plans das Pflichten- und Rechtsgefüge zwischen Staat und Staatsunternehmen für mittelfristige Perioden zu konkretisieren und gleichzeitig neu zu orientieren. Selbst wenn dies möglicherweise nicht in der ursprünglichen Absicht lag, haben die contrat-plans spätere Privatisierungen in Frankreich in geordneten Bahnen vorbereitet.

Ex post betrachtet scheint es bedauerlich, dass die Vorschläge von den Transformationsstaaten und den großen Entwicklungsorganisationen nicht aufgegriffen worden sind, da ich denke, dass manches Unheil des chaotischen Übergangs hätte vermieden werden können. Noch immer aber besteht genügend empirischer Anlass, solche Instrumente neu zu beleben.

Die Erfahrung der ersten, ab 1992 durchgeführten Projekte in Zentralasien und im Kaukasus hatte in der GTZ darüber hinaus die Überzeugung reifen lassen, dass in allen Partnerstaaten gleichartige Bedingungen des Übergangs, also ein weitgehend identischer Kontext bestand, der es rechtfertigte, einen regionalen Ansatz der juristischen Zusammenarbeit zu versuchen. Die universalistische Grundannahme wurde durch eine kontextuelle Beobachtung verstärkt. Tatsächlich zeigt sich bis heute, dass die verschiedenen Versuche kleiner politischer Eliten, eine besondere nationale oder ethnische Identität aufzubauen und zur Abgrenzung gegenüber den Nachbarländern zu benutzen, die gemeinsamen Rechtstraditionen und auch die Wirtschaftsstrukturen kaum treffen. In allen Ländern werden identische Probleme mit identischen Argumentationsmustern diskutiert; Situationen, in denen etwa Juristen eines Landes gegenüber Juristen eines anderen Landes Verständigungsschwierigkeiten haben, kommen praktisch nicht vor. Auch wenn im einzelnen gesetzgeberische Lösungen voneinander abweichen, halten sie sich im Rahmen einer technischen (und leicht korrigierbaren) Marge.

Es ist deshalb nicht verwunderlich, dass der regionale Ansatz, der zuerst in der oben bereits erwähnten "Erklärung von Bremen" vom 05. März 1997 festgelegt worden war, von vornherein und keineswegs abnehmend erfolgreich verfolgt werden konnte, obwohl in der Tagespolitik einiger Länder eine Tendenz zur Abgrenzung bis hin zur Selbstisolierung zu beobachten ist. Die Beratung in Richtung auf identische oder doch jedenfalls vergleichbare Gesetzestexte - über den Umweg von Modellgesetzen verschiedener Provenienz bis hin zur direkten Information über Gesetze in anderen Ländern - bereitet ebenso wenig Schwierigkeiten wie ein gehaltvoller und dauerhafter Informationsaustausch oder eine regionale Abstimmung bei der Entwicklung der Gerichtsverfassungen und der Organisation verschiedener juristischer Berufe. Selbst Aus- und Fortbildungsmaterialien, die sich ja genau auf die Gesetzeslage in jedem einzelnen Land einlassen müssen, können im Grundsatz unverändert bei gewissen nationalen Anpassungen regional genutzt werden. Die "Kaukasus-Initiative" und die "Zentralasien-Initiative" des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) haben den regionalen Ansatz - sicherlich auch auf der Basis der positiven Erfahrungen - um ein Weiteres verstärkt. Sie zielen auch auf eine wirtschaftliche Öffnung bis hin zur Wiederherstellung eines Binnenmarktes, eine angesichts der traditionellen Verbindungen und Wirtschaftsbeziehungen im objektiven Interesse der Regionen liegende Perspektive. Die regionale juristische Zusammenarbeit will diese Perspektive trotz aller tagespolitischen Schwierigkeiten offen halten.

Die hier kurz dargestellten Vorüberlegungen, nicht zuletzt der keineswegs konfliktfreie Zusammenhang von Universalität und Kontext, von regional orientierter Entwicklungspolitik und neuer nationaler Souveränität, daneben allerdings auch die sehr pragmatischen Nöte eines bescheidenen Finanzierungsrahmens haben die Entscheidung begünstigt, das Projekt nicht von einem der Partnerländer aus zu führen und auch nicht in jedem Land einen Langzeitexperten anzusiedeln, sondern ein Koordinierungsbüro in Deutschland und mit lokalen, in staatlichen Strukturen verwurzelten Juristen besetzte Antennen einzurichten, die eng miteinander vernetzt sind. Projektmanagement und inhaltlich-fachliche Arbeit wurden personell nicht aufgeteilt. Im Vordergrund der Planung und Fortschreibung stehen nicht formalisierte Verfahren und Berichte, sondern ein kontinuierlicher Dialog zwischen GTZ-Zentrale, BMZ, Projektbüro, lokalen Koordinatoren und insbesondere Partnern. Gleichzeitig wurde ein hoch qualifizierter Kurzzeitexperten-Pool aufgebaut, in dem die verschiedensten Formen juristischer Expertise und Berufserfahrung repräsentiert sind und wo wiederum langfristiges Engagement und regelmäßiger Gedankenaustausch gefördert werden. Inzwischen experimentiert das Projekt mit zusätzlichen Langzeitexperten mit je unterschiedlichen Aufgabenbeschreibungen in den Ländern. Nach einiger Zeit wird das Kosten-Nutzen-Verhältnis dieser Versuche zu analysieren sein, um für die Zukunft planen zu können.

Der Dialog findet in institutionalisierter Form auf Koordinatorentreffen statt, die zunächst zweimal und inzwischen einmal pro Jahr an wechselnden Orten organisiert werden. Eingeladen sind neben den Koordinatoren und Projektverantwortlichen jeweils Vertreter des BMZ und weitere Experten. Neben den Berichten aus den Ländern über Fortschritte und die weitere Notwendigkeit der Reformen wird jeweils ein zentrales Sachthema behandelt und von verschiedenen Seiten beleuchtet. Diskussionsverlauf und Ergebnisse der inzwischen neunmal abgehaltenen Treffen werden jeweils in ausführlichen Protokollen festgehalten, die unter allen Beteiligten zirkulieren, eine Basis für die weitere Arbeit bilden und in der Regel zukünftige regionale Aktivitäten vorbereiten. Bisherige Sachthemen waren:
Methoden der Sammlung von Gesetzen und anderen juristischen Texten in elektronischer Form (Dezember 1997)
Die internationale Handelsschiedsgerichtsbarkeit (Juli 1998)
Die Beteiligung des Staates am Privatrechtsverkehr unter besonderer Berücksichtigung der juristischen Personen des öffentlichen Rechts (Januar 1999)
Der Schutz des geistigen Eigentums (Juli 1999)
Die Unabhängigkeit und der Aufbau der Gerichte (Januar 2000)
Die Technik der Gesetzgebung (ebenfalls Januar 2000)
Das zivilprozessuale Erkenntnisverfahren und die Zwangsvollstreckung (Juli 2000)
Das Recht der grenzüberschreitenden Investitionen (Juli 2001)
Das Recht der Kreditsicherungen (Juni 2002).

Ebenso wichtig sind die regelmäßigen Dienstreisen in die Partnerländer, auf denen jeweils inhaltliche Arbeit und Planungsgespräche kombiniert werden. Sie werden von den ständigen Mitarbeitern und den Experten des Kurzzeit-Experten (KZE) -Pools bestritten. Ich selbst habe seit 1993 etwa 165 solcher Dienstreisen unternommen und jeweils mit Berichten abgeschlossen, aus denen sich erzielte Ergebnisse und Handlungsbedarf in gleicher Weise entnehmen lassen und die ein hohes Maß an weit gestreuter Information und Transparenz gewährleisten. Von anderen ständigen Mitarbeitern und Kurzzeitexperten sind im Projektbüro mehr als 120 Reiseberichte dokumentiert.

Auf diese Weise gelingt es, den Postulaten der Flexibilität und Langfristigkeit, der Nachfrageorientierung und Planung, eines umfassenden Ansatzes und der dauernden Inhalts- und Ergebniskontrolle sowie der Transparenz der Aktivitäten für alle Beteiligten weitgehend zu entsprechen. Ein wichtiger Beitrag zur Inhaltskontrolle liegt im übrigen darin, dass die erarbeiteten Gesetzes-, Vertrags-, Seminar-, Schulungs- und andere Texte nicht nur in den Partnerländern veröffentlicht und regional untereinander ausgetauscht werden (was gleichzeitig zum Aufbau einer dringend benötigten juristischen Fachliteratur beiträgt), sondern auch in deutschen Fachzeitschriften und sich damit der fachöffentlichen Kritik stellen.

Insgesamt lässt sich feststellen, dass bis heute keine der nachgefragten Maßnahmen abgebrochen oder als "Entwicklungs-Ruine" stehen gelassen wurde, wie es bei genau terminierten und präzise geplanten Einzelprojekten nicht eben selten ist, dass Verzögerungen vorkommen, aber nachgehalten werden, dass die regelmäßige Absicht besteht, Gesetze nicht nur zu entwerfen, sondern auch durch Parlamente zu steuern und zur Implementierung zu bringen, Schulungstexte nicht nur zu schreiben, sondern in Fortbildungen einzusetzen, Formulare nicht nur zu entwerfen, sondern ihren Gebrauch anzuleiten und regelmäßig die Angemessenheit und Akzeptanz der durchgeführten Maßnahmen im Dialog zu überprüfen und eventuell zu korrigieren.

Dialog und die oft beschworene Nachfrageorientierung haben sich nicht von selbst eingestellt, sondern sind an Voraussetzungen gebunden, von denen die meines Erachtens wichtigsten hier genannt seien: Vertrauen muß sich bilden, was nur bei personeller Kontinuität möglich ist. Die westlichen Experten dürfen keine weiteren Interessen als die des Projektes verfolgen, was nicht gewährleistet ist, wenn quasi nebenbei Anwaltskanzleien oder andere Büros gegründet werden. In den Experten-Pool sind möglichst auch Juristen aus den Partnerländern oder anderen Transformationsstaaten einzubeziehen. Dies alles führt auf die Dauer zur Bildung wirklicher Teams, in denen anstehende Probleme und Lösungswege gleichberechtigt besprochen werden.

Selbstverständlich gehört zum Dialog auch die Koordinierung zwischen Gebern. Bereits die Bremer Konferenz von 1997 hatte auf diesen Aspekt besonderen Wert gelegt und erreicht, dass mit BMZ, Bundesministerium der Justiz (BMJ), IRZ, Deutscher Entwicklungsdienst (DED), Weltbank, European Bank for Reconstruction and Development (EBRD), EU-Kommission, Asian Development Bank (ADB), Center for International Legal Cooperation (CILC), US Agency for International Development (USAID) und Canadian International Development Agency (CIDA) wesentliche Akteure vertreten waren und die Ergebnisse gebilligt haben. Ein regelmäßiger Informationsaustausch findet auf mehr oder weniger formalisierten Arbeitstreffen in den Partnerländern, bei Besuchen örtlicher Büros oder bei Präsentationen an den Hauptsitzen der Organisationen statt. Dennoch lässt sich kaum die klare Aussage wagen, dass der Informationsaustausch vollständig gelingt.

Schwieriger noch sind Kooperationen. Ein besonders erfolgreiches Beispiel ist die jahrelange Kooperation zwischen holländischem CILC und der GTZ und in gewisser Weise auch der EBRD, die sich bei der Erarbeitung verschiedener Modellgesetze bewährt hat. Im übrigen hängt vieles von persönlichen Kontakten und Vertrauen ab, aus denen sich punktuelle Kooperationen mit der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), ADB, USAID und United Nations Commission on International Trade Law (UNCITRAL) ergeben haben. Eine systematische Kooperation repräsentiert dies nicht. Wo sie gewollt ist, muss sie bewusst erarbeitet und aufrecht erhalten werden. Das gilt sogar für verschiedene Projekte derselben Organisation mit komplementären Aufgaben. Nicht verheimlicht werden muß, dass aus vielerlei Gründen, die in Konkurrenz auf dem Beratungsmarkt oder in Eitelkeiten oder in realer oder vermeintlicher Konkurrenz von Rechtssystemen liegen mögen, eine offene oder versteckte Obstruktion erfolgen kann. Mir persönlich erscheint es so, dass in der letzten Zeit besonders die USA weniger auf Koordinierung setzen als vielmehr mit allen Mitteln einen Führungsanspruch geltend machen [13], der nicht immer qualitativ begründet ist und dem dementsprechend argumentativ begegnet werden muß. Darauf ist bei der Schilderung konkreter Maßnahmen zurückzukommen. Insgesamt aber möchte ich insofern zu denen gehören, die sich weigern anzunehmen, dass in Zukunft die Macht, Kultur, Wirtschaft und eben auch das Recht ausschließlich durch die hegemonialen Vereinigten Staaten von Amerika bestimmt werden [14].

Solche Maßnahmen sind im Folgenden auf der Basis der Eingangsüberlegungen vorzustellen. Dies dient sowohl der Dokumentation der bisherigen Arbeit als auch einer gedanklichen Fortentwicklung.

B. Umsetzung in die Praxis

I. Gesetzgebung

1. Die Ausgangslage

Es mehren sich die Stimmen, die davor warnen, der Gesetzgebung ein zu großes Gewicht in der Zusammenarbeit einzuräumen [15]. Einerseits wird beobachtet, dass in den meisten Transformationsstaaten inzwischen eine genügende Anzahl mehr oder weniger perfekter Gesetzestexte vorliegt, auf denen Rechtspraxis aufbauen kann. Zum anderen wird kritisiert, dass Berater sich gern auf die Redaktion von Gesetzen konzentrierten, weil dies der "easy stuff" (so van Olden) sei, ungleich leichter als die Reform von Institutionen.

Diese Auffassung teile ich nicht. Sie baut meines Erachtens einen künstlichen Gegensatz zwischen Institutionen-Reform und Gesetzgebung auf und verallgemeinert eine Kritik, die nur einem bestimmten Typ der Gesetzgebungsberatung gelten sollte. Selbstverständlich ist zu kritisieren, wenn ausländische Experten "zu Hause" vorgefundene oder auch geschriebene Gesetzestexte in Partnerländern "abwerfen", ohne sich um den Text zu kümmern oder wenigstens um Konsistenz zum sonstigen Gesetzes- und Rechtssystem. Dies geschieht zum Teil auch, weil überaus kurze Projektfristen, Mittelabfluss-Zwänge und auf Quantität orientierte Erfolgsmessungen ihnen keine Wahl lassen. Derartige Aktivitäten sind sicherlich easy stuff, haben aber mit einer gehaltvollen Gesetzgebungsberatung nichts zu tun. Diese hat sich auf den Aufbau eines konsistenten Gesetzessystems zu orientieren, das materielles und prozessuales Recht ebenso umfasst wie die Organisation der mit der Rechtspflege betrauten Institutionen und Berufe. In diesem Sinne ist Gesetzgebungsberatung ein integraler und anspruchsvoller Teil der Reformen juristischer Institutionen und Infrastrukturen, also Teil eines systemischen Reformansatzes.

Dieser Meinung kommt die Tatsache entgegen, dass in den Transformationsstaaten jedenfalls von wichtigen Fraktionen der am Prozess Beteiligten die Wirtschaftsreform von vornherein als (Wirtschafts-)Rechtsreform verstanden worden ist. Dieses Verständnis kam aus den Ländern selbst, lag den Anträgen auf juristische Zusammenarbeit zugrunde und wurde den anreisenden Experten entgegengetragen, deren Verständnis nicht selten ein anderes war.

Selbst wenn der Befund nicht für alle "Neuen Unabhängigen Staaten" in gleicher Intensität gelten mag, so verweigerten sie sich doch nicht, weil die Haltung Russlands, wo das Verständnis sehr stark war, in gewohnter Weise unabhängig von der neuen Unabhängigkeit in alle Länder der untergegangenen Sowjetunion ausstrahlte. Die Ausstrahlung hat sicherlich neben diesen auch andere positive Aspekte. Sie ist gleichzeitig problematisch, weil nicht nur angesichts der schieren quantitativen Überlegenheit, sondern auch wegen der aus Sowjetzeiten überkommenen weiterhin als selbstverständlich erwarteten Übernahme russischen Rechts kleinere Länder es häufig schwer hatten, eigene Vorstellungen zu entwickeln, obwohl allein die Größe Russlands und die Schwerfälligkeit und Widersprüchlichkeit des Reformprozesses dort sich nicht selten als hinderlich für mutige Schritte erwiesen hat.

Wie wichtig Wirtschaftsgesetzgebung genommen wurde, zeigte sich an der Energie, mit der die vielen neuen Parlamente prioritäre Gesetzgebungslisten fertigten, "Gesetze über Gesetzgebung" und eine Fülle von Gesetzen zur Privatisierung, zu unternehmerischen Tätigkeiten, zum Verbraucherschutz, zum Kampf gegen die Monopole, zum Bankrott, zur Entwicklung der Beschäftigung und andere mehr erließen, zu denen sich Dekrete der Präsidenten und Regierungen gesellten, deren Regelungsgehalt sich von den Gesetzen nicht unterschied. Es zeigte sich auch an der Gründung einer Vielzahl von Gesetzgebungskommissionen, informellen und formellen Arbeitsgruppen und Instituten mit Gesetzgebungsaufträgen, die in den meisten Ländern entstanden und die häufig unabhängig voneinander, wenn nicht sogar gegeneinander arbeiteten, nicht selten auf dieser und jener Seite von ausländischen Organisationen und Experten unterstützt. Das höchstwahrscheinlich einflussreichste Institut ist das "Wissenschaftliche Beratungszentrum für Privatrecht unter dem Präsidenten der Russischen Föderation" in Moskau, das in Personalunion ein Mandat für die GUS hat und in den ersten Jahren seiner Existenz als wesentlicher Gesetzeslieferant für die Interparlamentarische Versammlung der GUS in St. Petersburg arbeitete, bis scharfe persönliche Differenzen auf der Führungsebene dieser fruchtbaren Arbeit praktisch ein Ende setzten.

Inzwischen gelten die meisten dieser "Gesetze der ersten Generation" als inkonsistent, unprofessionell redigiert, von geringem kodifikatorischem Gehalt und vage formuliert, kurzatmig auch dann, wenn nicht bewusst auf die Regulierung einer Übergangssituation gezielt wurde. Tatsächlich entsprachen viele Gesetzes- und Verordnungstexte der ersten Generation, die im übrigen keineswegs vollständig überwunden ist, eher allgemeinen (wirtschafts-)politischen Deklarationen: zur Zulässigkeit des privaten Eigentums und Unternehmertums, zum Respekt der Verbraucherinteressen, zur Sorge um saubere Marktbeziehungen, zur Liquidierung von nicht wettbewerbsfähigen (Staats-)Unternehmen, und nicht so sehr zu substantiellen oder prozessualen Regelungen sozialer Sachverhalte. Tatsächlich waren viele der von westlichen Beratern rasch hingeworfenen Texte über Aktiengesellschaften, über Konkurse etc. außerordentlich oberflächlich und sind häufig - kaum erlassen - durch neuere Texte ersetzt worden [16]. Tatsächlich gab es kaum eine Debatte um Prioritäten, so dass es möglich wurde, ein Gesetz über Gesellschaften und Haftungsbeschränkungen und deren Durchbrechungen durchzusetzen, ohne dass bereits ein Konzept der allgemeinen Haftung legislatorisch entwickelt war, oder ein Gesetz über wettbewerbsbeschränkende Verträge vor einem Vertrags- oder Zivilgesetzbuch, ein Konkursgesetz vor einem allgemeinen Zivilprozessgesetz zu erlassen. Weitere Beispiele ließen sich leicht finden.

Solche Gesetze kamen und vergingen, ohne praktische Bedeutung entfaltet zu haben, vielleicht mit der wenig glücklichen Ausnahme, dass das Wort vom "Rechtsnihilismus", der in der sowjetischen Zeit verbreiteten zynischen Haltung gegenüber dem gesetzten Recht, erneut die Runde zu machen begann.

Projekte der Zusammenarbeit, die sich Zeit nahmen, warben für eine rechtsstaatlich inspirierte Technik der Gesetzgebung [17] und damit für Präzision und Eindeutigkeit der Sprache, Konsistenz der Texte, sorgfältige Redaktion von auf lange Geltungsdauer angelegten Gesetzen, für den Respekt der verfassungsrechtlich geforderten Hierarchie unter den Kategorien normativer Akte und die Einheitlichkeit und Vollständigkeit der Regelung eines sozialen Sachverhalts in einem einheitlichen und vollständigen Gesetz.

Sie mussten lernen, dass solche Forderungen nicht im Vordergrund der sowjetischen Gesetzgebungspraxis gestanden hatten und deshalb auch nicht als selbstverständlich vorausgesetzt werden konnten. Es war durchaus üblich und politisch korrekt gewesen, Gesetze bewusst vage und unbestimmt zu formulieren, um einen breiten Spielraum von Anwendung oder Nichtanwendung zu lassen, die Hierarchien zwischen Verfassung, einfachen Gesetzen und Verordnungen zu vernachlässigen oder in einem Gesetz allgemeine Grundsätze über einen zu regelnden Gegenstand aufzustellen, die in Spezialgesetzen oder Verordnungen so oder anders präzisiert wurden.

Demgegenüber war und ist es nun wichtig, noch vor der Redaktion von Gesetzen, die Notwendigkeit der gesetzlichen und institutionellen Veränderungen im Übergang von einer zentral geplanten, diskretionär gestalteten Verwaltung der Wirtschaft zu einer auf dezentralisiertem Eigentum und dezentralisierter Unternehmensplanung beruhenden Marktwirtschaft in gemeinsamen Arbeitsgruppen zu thematisieren. Dies erstreckt sich auf die entsprechenden verfassungsrechtlichen Vorgaben mit ihren Verpflichtungen auf Demokratie und Rechtsstaat und endlich auf die Wichtigkeit präziser, eindeutiger, widerspruchsfreier, langfristig geltender und hierarchisch korrekter Gesetze für die Rechtssicherheit, Vorhersehbarkeit und damit für die Planung von Marktteilnehmern. Diese Arbeit ist nicht abgeschlossen, solange die alten Traditionen lebendig sind.

Es wäre vermessen gewesen anzunehmen, die Gesetzgebungstraditionen mit einem großen Schwung über Bord werfen und die inhaltlichen, ordnungspolitischen und auch handwerklichen Probleme mit einem Schlag lösen zu können. Trial and error, Dialoge über die Zeit und nicht zuletzt die Kraft der gesellschaftlichen Verhältnisse waren und sind zu durchmessen. Natürlich ist es suboptimal, wenn in manchen Ländern die dritte oder vierte Fassung eines Gesetzes über Kapitalgesellschaften, über Konkurse, über Bankleistungen, über Wettbewerbsbeschränkungen verabschiedet wird, anstatt im Sinne einer Prioritisierung und intensiven Debatte zu einem dauerhaften Ergebnis zu kommen. Falsch aber wäre es, sich aus langfristigem Engagement frustriert zurückzuziehen, da damit ein Teil des Gedächtnisses der Entstehungsgeschichten verschwände.

Diese Überlegungen haben auch die Haltung des GTZ-Projektes im Streit um die Methode der Gesetzgebungsberatung geprägt. Auf der einen Seite hat es sich nicht auf die nicht selten empfohlene Rolle des Moderators oder Auskunftsgebers zurückgezogen. Es hat seine Aufgaben durchgängig aktiver und umfassender definiert und sich stets auch angeboten, an der Redaktion von (Gesetzes-)Texten mitzuwirken. Allerdings hat es dabei nicht die radikale Auffassung des frühen Aufklärers Bentham geteilt, der Ende des 18. Jahrhunderts insbesondere mit Blick auf die Vereinigten Staaten von Amerika, jener "neu geschaffenen Nation, die heute eine der aufgeklärtesten, wenn nicht die aufgeklärteste auf dem Globus" sei, der es aber an professioneller Kodifikations-Kompetenz mangele [18], gemeint hatte, dass Gesetze "von einem Mann abgefasst werden müssten, und zwar von einem Ausländer, der in die örtlichen und nationalen Interessen-Kämpfe nicht verwickelt ist" [19]. Neben der technischen Kompetenz ging es Bentham darum, dass Gesetze von einer "neutralen Person" zu redigieren seien, um Interessenkollisionen innerhalb einer gegebenen politischen Struktur auszuschließen [20].

Solche Überlegungen sind in den jetzt unabhängig gewordenen Staaten keineswegs vollständig abwegig. Sie setzen aber in der für die Aufklärung des 19. Jahrhunderts nicht untypischen rationalistischen Überzeugung zu einseitig auf Universalität und vernachlässigen den Kontext. Das hat sich in der jüngsten Vergangenheit vielfach bestätigt, wenn ausländische Experten ihre vorgefertigten Texte in beliebigen Ländern abgeladen haben: auch wenn diese professionell überzeugten - was leider nicht immer der Fall war - blieben sie oft ohne Wirkung. Nach der Erfahrung des GTZ-Projektes sind Universalismus und Kontext in gemischten, auf langfristige Kooperation angelegten und einander ernst nehmenden Arbeitsgruppen zu versöhnen, die Neutralität und Professionalität zwar nicht garantieren, aber ermöglichen, ebenso wie die Artikulation aktueller Bedürfnisse, realer Wünsche und lokaler Traditionen.

Obwohl nicht immer Ergebnis einer rationalen Entscheidung zugunsten bestimmter Prioritäten, hat zu Beginn der Gesetzgebungszusammenarbeit mit den Transformationsstaaten neben dem Verfassungsrecht fast immer die Reform des materiellen und prozessualen Zivil- und Wirtschaftsrechts sowie der Gerichtsorganisation und der juristischen Berufe (Richter, Notare, Rechtsanwälte, Gerichtsvollzieher) gestanden. Dies entspricht wohl den Wünschen der Partner und einer angenommenen Dringlichkeit. Der Prozess ist noch nicht abgeschlossen, insbesondere nachdem in den Ländern erkannt wird, dass manches auf halbem Wege stehen geblieben ist. Er wird aber zunehmend von der Reform des allgemeinen und besonderen Verwaltungsrechts und des Strafrechts überlagert, wobei wiederum materielles und prozessuales Recht und das spezifische Institutionen- und Berufsrecht einzubeziehen sind.

Es wäre wohl richtig gewesen, alles Recht gleichzeitig anzugehen. Dennoch lässt eine ex-post-Betrachtung den Schluss zu, dass die Abfolge unvermeidlich war. Zunächst wären die am Prozess Beteiligten auf beiden Seiten überfordert gewesen, eine alle Rechtsmaterien umfassende Reform gleichzeitig anzugehen. Darüber hinaus greifen Zivil- und Wirtschaftsrecht trotz aller Komplexität in gewisser Weise weniger in politische Strukturen und Netzwerke ein, die trotz des Zusammenbruchs der Sowjetunion auf einem gesicherteren Fundament ruhten als der marode (Staats-)Wirtschaftssektor: Die rechtsstaatliche Bändigung der Verwaltung und Exekutive eines Landes und der seit sowjetischen Zeiten außerordentlich mächtigen Staatsanwaltschaften, Geheimdienste und Polizei ist eine hochpolitische Aufgabe, zu deren Erfüllung es eines politischen Willens im Lande selbst bedarf, der in den ersten Jahren des Umbruchs wahrscheinlich noch weniger ausgeprägt war als heute, eines langen Atems, beträchtlicher finanzieller Mittel und eines politischen Gewichts der ausländischen Experten, über das jedenfalls die GTZ nicht verfügt.

Im Folgenden wird die Beratung zentraler Gesetzesmaterien mit dem Schwerpunkt auf dem Zivil- und Wirtschaftsrecht dargestellt, die zum Teil noch nicht abgeschlossen ist oder - nach suboptimalen Ergebnissen - in eine neue Runde gehen müsste. Dies aus der Sicht der Beratung Suboptimale ergibt sich zum Teil daraus, dass die Partnerländer weit davon entfernt sind, monolithische Blöcke zu sein, was nicht selten eine Wortwahl unterstellt, die "sie" "uns" entgegenstellt: Beratungsergebnisse werden bisweilen nur von wenigen Personen ganz oder zum Teil übernommen oder für prioritär gehalten mit dem Ergebnis, dass ihr Weg durch Gesetzgebungsverfahren wiederholt geöffnet werden muß oder dass sie auf dem Wege wegen fehlender Einsicht, anderer Überzeugung oder infolge konkurrierender Beratung geändert und damit nicht selten verfälscht werden. Solche Situationen sind zu erwarten und zu korrigieren.

Der Überblick beginnt mit dem materiellen Recht und stellt das Entstehen der Zivilgesetzbücher aus prozeduralen und inhaltlichen Gründen in den exemplarischen Vordergrund. Dem liegt keine Wertung zugrunde, da dem GTZ-Projekt von vornherein bewusst war, dass das materielle Recht ohne ein entsprechend reformiertes Recht der Gerichtsorganisation, der juristischen Berufe und des Prozesses kaum praktiziert werden kann. In der Realität der Beratung sind dementsprechend alle diese Materien gleich gewichtig und gleichzeitig behandelt worden.

Selbstverständlich heißt dies nicht, dass die Rechtsreform sich auf die Sektoren des Zivil- und Wirtschaftsrechts beschränken kann. Wahrscheinlich würde ein Ausbleiben von Veränderungen im Verwaltungsrecht und im Strafrecht und insbesondere die damit zu verbindende Institutionenreform auch negativ auf das Erreichte zurückschlagen. Reforminseln können sich nicht selbst genügen. Sie müssen gleichzeitig als Ausgangspunkt für die Verbreitung und Vertiefung der Umgestaltung dienen, auch um sich selbst zu konsolidieren. Der Inhalt der Zusammenarbeit und der erforderlichen Expertise ändert sich. Gleichwohl mag es vernünftig sein, die Infrastruktur und Verbindung des Projekts der Zusammenarbeit auf dem Gebiete des Wirtschaftsrechts gewissermaßen als logistische Basis der zukünftigen Zusammenarbeit zu nutzen, zumal sich die erprobte und mit Erfolg eingesetzte Methodik wenig ändert.

2. Die Zivilgesetzbücher (ZGB)

Auf die Orientierung der russischen Zivilrechtswissenschaft des 19. Jahrhunderts zur Pandektistik und die ernsthaften Bemühungen um ein umfassendes ZGB in der kontinentaleuropäischen Kodifikationstradition wurde bereits verwiesen [21], ebenso wie auf die Fortsetzung dieser Tradition im sowjetischen Recht. Ergänzen ließe sich, dass auch die ostasiatischen Staaten, besonders Japan und dann China, die Kodifikation des Zivilrechts betrieben haben, was die Kodifikationsidee von einer asiatischen rechtsvergleichenden Warte aus zusätzlich bestärkt.

Es ist deshalb nicht verwunderlich, dass die Erarbeitung eines neuen, den geänderten wirtschaftlichen Beziehungen besser entsprechenden ZGB rasch in den Mittelpunkt des kodifikatorischen Interesses aller neuen unabhängigen Staaten gerückt ist. Zwei kasachstanische Autoren fassten sicherlich eine verbreitete Meinung zusammen, als sie ausführten: "Das Zivilgesetzbuch wird in Kasachstan ebenso wie in Russland als "Zweite Verfassung" oder "Wirtschaftsverfassung" bezeichnet. Natürlich sind das schöne Worte, aber tatsächlich ist es so, dass das ZGB zum Kernstück geworden ist, um das sich Wirtschaftsgesetzgebung formiert" [22]. Das Ringen um seine Erarbeitung, Verabschiedung und Einbettung in die jeweiligen nationalen Rechtsordnungen entsprach seiner realen ebenso wie seiner symbolischen Bedeutung. Es enthält zentrale und problematische Aspekte der internationalen kodifikatorischen Zusammenarbeit, des Übergangs- und Prozesscharakters der Reformen, des Beharrens und Vorwärtsdrängens verschiedener am Prozess Beteiligter in den verschiedenen Ländern, des Fortbestandes und Auseinanderbrechens der Verbindungen aus sowjetischer Zeit, des Verhältnisses von Universalität und Kontext und anderer in den theoretischen Vorüberlegungen genannter Punkte. In einem ersten Durchlauf ist die Kodifikation inzwischen weitgehend abgeschlossen, nachdem die Ukraine im Jahre 2003 endlich ihren bereits seit 1997 vorliegenden Entwurf in Kraft gesetzt hat. In manchen Ländern fehlen noch kleinere Komplettierungen. Allerdings bedarf es angesichts einiger tiefgreifender und anhaltender Unzulänglichkeiten eines weiteren (Teil-)Durchlaufs. Die Diskussion darüber hat begonnen, die GTZ sollte sie inhaltlich begleiten.

Die Unzulänglichkeiten erstaunen angesichts der relativ enorm kurzen Zeit nicht, in der die Gesetze fertiggestellt wurden: es genügt, die aufgewendeten drei bis vier Jahre den dreizehn Jahren gegenüberzustellen, die für die Redaktion des deutschen Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) benötigt wurden oder gar den 42 Jahren, die für das holländische Wetboek aufgebracht werden mussten.

Wie konfliktreich der Prozess der Erarbeitung war, wie erbittert um zentrale Bereiche gerungen wurde, lässt sich schlaglichtartig daraus ablesen, dass das russische ZGB in drei Schritten verabschiedet werden musste, zwischen denen mehr als sechs Jahre liegen und dass ein wesentlicher Bereich des ersten Teils, nämlich die Regelungen über das Bodeneigentum, ebenfalls für mehr als sechs Jahre vom Inkrafttreten ausgenommen und in der Zwischenzeit von einigen Regionen quasi unter der Hand dennoch praktiziert wurde. Ähnlich schwierig gestaltete sich die Lage in der Ukraine, wo jahrelang ein ZGB-Entwurf dem Parlament vorlag, der dann nach dessen Beschlussfassung für weitere Jahre vom Präsidenten nicht ausgefertigt wurde und dem endlich ein zweites, aus der kommunistischen Zeit inspiriertes Gesetz, der sog. Wirtschaftskodex, an die Seite gestellt wurde, der teilweise zum ZGB identische Problembereiche zum Gegenstand hat und anders regelt. In Moldau endlich wurde ein ZGB von einem Parlament votiert, das sich zwischen erster und zweiter Lesung ohne Vorankündigung teilweise durch einen anderen Entwurf als den ursprünglich auf die Tagesordnung gesetzten inspirieren ließ mit dem Ergebnis, dass noch vor der Ausfertigung durch den Präsidenten der Republik wichtige Änderungen verlangt werden.

Tatsächlich hatte die Erarbeitung und Verabschiedung des ZGB die neuen unabhängigen Staaten und ihre Parlamente vor eine ganz ungewohnte Aufgabe gestellt. Der traditionelle sowjetische Mechanismus, gemäß dem das ZGB und andere Gesetze in Moskau zentral erarbeitet und dann von den sozialistischen Republiken 1: 1 verabschiedet wurden, konnte wegen des Fehlens einer zentralen Macht nicht mehr ohne weiteres exekutiert werden. Der letzte kodifikatorische Versuch der UdSSR, ein einheitliches, markwirtschaftlichen Elementen entgegenkommendes Gesetz über die "Grundlagen der Zivilgesetzgebung" durchzusetzen, scheiterte mit der Konsequenz, dass dieses Gesetz 1991 nur noch in der Russischen Föderation für eine begrenzte Zeit von 4 Jahren in Kraft trat. Die UdSSR war untergegangen.

Angesichts der langen, gemeinsamen (Rechts-)Geschichte der neuen Staaten erstaunt es nicht, dass von vielen Seiten und mit Unterstützung einiger internationaler Organisationen der ernsthafte Versuch unternommen wurde, das Vakuum durch ein Modellgesetz auszufüllen, erarbeitet vom Wissenschaftlichen Beratungszentrum für Privatrecht der GUS in Moskau, unter Leitung von Professor Makowski, und als Empfehlung verabschiedet von der dazu vorgesehenen Interparlamentarischen Versammlung (IPV) der GUS in St. Petersburg.

Das Projekt begann vielversprechend und hatte nicht wenige günstige Voraussetzungen um zu gelingen: die einheitliche Rechtstradition, die personellen Verflechtungen, die Autorität Moskaus und die gemeinsame Suche nach Durchsetzung universaler Rechtsprinzipien in einem identischen Kontext des Übergangs.

Allerdings standen ihm eine Reihe hindernder Faktoren entgegen. Zum ersten ließ sich in einigen neuen Staaten besonders in den ersten Jahren der Unabhängigkeit bei aller schicksalhaften Verbundenheit ein deutlicher Widerwillen gegen die anhaltende Existenz des langen Atems Moskaus spüren, besonders in Ländern wie Aserbaidschan und Georgien, wo die Unabhängigkeitsbewegungen blutig von "Moskauer" Truppen unterdrückt worden waren und wo die öffentliche Meinung hinter sezessionistischen Bestrebungen russische Machtinteressen vermutete. Gleichzeitig schwenkte die US-Außenpolitik nach den ersten Jahren des Zögerns eindeutig auf eine gegen den GUS-Zusammenhalt und in eine die Unabhängigkeit betonende Richtung um und verlangte einen ähnlichen Richtungswechsel von ihren westlichen Alliierten, was sich bis in die juristische Zusammenarbeit mit der GUS bemerkbar machte. Endlich aber wurde rasch deutlich, dass die russischen Redakteure des GUS-Modellzivilgesetzbuches nicht nur nicht gewillt waren, dem Rat ihrer holländischen und deutschen Kollegen zu folgen und ein konsequent marktwirtschaftlich orientiertes ZGB zu erarbeiten, sondern dass sie (selbst-)verständlich auf ihrem traditionellen Führungsanspruch beharrten und sich gegen jede weitergehende Neuerung sperrten, die von Experten aus kleineren Ländern vorgeschlagen wurde. Der Vorsitzende des wissenschaftlichen Beratungszentrums für Privatrecht der GUS berichtete dann auch auf der internationalen Konferenz in Bremen 1997 nicht ohne Stolz, dass etwa drei Fünftel der Artikel des ZGB von 1964 (das sog. Breschnew ZGB) im neuen Gesetz erhalten werden konnten. Damit meinte er gleichzeitig das GUS-Modellgesetz und das russische, denn beide waren - von denselben Personen beeinflusst - praktisch identisch. Er berichtete dann von dem fehlgeschlagenen Versuch der USA, den Redaktionsprozess zu boykottieren durch die mit hohem finanziellen Aufwand initiierte Redaktion eines Gegenentwurfs: "Und als die Arbeit am ersten Teil des Zivilgesetzbuches Russlands praktisch schon beendet war, erfuhren wir plötzlich, dass ein alternatives Projekt für die Schaffung des Zivilgesetzbuches existiert. Dieses Projekt wurde aus Mitteln desselben Gremiums (USAID - R. K.) finanziert, und zwar mit viel mehr Geld als für unsere Arbeit aufgewandt wurde. Dieses Projekt endete mit einem Misserfolg. Keiner der großen, bedeutenden Juristen Russlands nahm daran teil. Leider beteiligten sich ziemlich angesehene Juristen aus Frankreich, aus Deutschland und sogar der Niederlande daran. Es wäre interessant, heute zu fragen, wie viel dieses Projekt gekostet hat. Was hat es die amerikanischen Steuerzahler gekostet? Darüber spricht heute niemand. Und das ist doch hinausgeworfenes Geld. Und ich kann Ihnen noch andere Projekte nennen. " [23]

Nicht wenig Mühe wurde darauf verwandt, die traditionelle sowjetische kodifikatorische Disziplin in die Zeit der neuen Unabhängigkeiten zu retten. Dies gelang ohne Mühe in Kasachstan, Kirgistan und Weißrussland. Selbst in Tadschikistan, wo wegen des Bürgerkriegs der 1990er Jahre der Gesetzgebungsprozess ins Stocken geraten war, wo intensive Beratung durch USAID und GTZ stattgefunden hatte und wo die innerrussische Kritik und erneuten Reformforderungen im Hinblick auf einige unangemessene sozialistische Relikte im ZGB bereits hörbar waren, wurde das russische ZGB praktisch unverändert übernommen.

Zentrale, nicht nur vom GTZ-Projekt und anderen "westlichen" Experten geäußerte Kritiken trafen - die Beibehaltung eines Teils von Eigentumsformen, die über die Person des Eigentümers definiert sind (z. B. Staat, Gemeinden, Private), - die Beibehaltung besonderer Staatsunternehmen als juristische Personen und deren Verwaltungs- und Haftungssysteme, die im Endeffekt zur Ausplünderung der öffentlichen Haushalte beigetragen haben, - die Risikoverteilungen und scharfen Haftungsregeln zu Lasten von gewerblichen Unternehmern, - den Aufbau und Inhalt des Obligationenrechts, insbesondere die Beibehaltung von Vertragstypen, die in Marktwirtschaften wenig Sinn machen und die fehlende Konsistenz bei der Abgrenzung, - die Beibehaltung einer Gesetzgebungsmethode, allgemeine Grundsätze im ZGB zu verankern und im übrigen auf (zukünftige) Spezialgesetze zu verweisen, - die Einführung übertriebener Schriftform-, Beurkundungs- und Registrierungserfordernisse, - die allgemeine Methodik des Gesetzes, z. B. sein behaupteter Vorrang vor anderen Gesetzen, - den Ausschluss des Familienrechts und die Einbeziehung des Immaterialgüterrechts, - die vielen lehrbuchartigen Unterweisungen etc.

Im Laufe intensiver Beratungen in verschiedenen Ländern, an denen das GTZ-Projektbüro - über gemeinnützige Finanzierung oder, wie in der Ukraine, in Usbekistan und Turkmenistan, über TACIS-Finanzierung - lebhaften Anteil genommen hat, wuchs dort das Unbehagen gegenüber den Lösungen im GUS-Modell und russischen ZGB mit im Moment unterschiedlichen Ergebnissen. Es mehren sich allerdings die Anzeichen, dass dies nur eine Etappe ist.

In Usbekistan war nach intensiven Beratungen einer Arbeitsgruppe zur Redaktion des ZGB, in die auch der Leiter des GTZ-Projektbüros Bremen als Mitglied ernannt worden war, in den Jahren 1994 und 1995 Zweifel an den Eigentumsformen entstanden, die sich nach einer das Eigentumsrecht in 11 Ländern vergleichenden Studie gerade unter den jüngeren Mitgliedern verstärkt hatten [24]. Für April 1995 wurde eine Konferenz beim Justizministerium in Usbekistan einberufen, an der auch Prof. Grigori Sverdlyk von der Akademie des russischen Innenministeriums teilnahm. Er hatte erkennbar die Aufgabe, Usbekistan auf Linie zu halten. Sein Beitrag beschränkte sich auf wenige Sätze zur engen Beziehung der beiden Länder und zum Übergangscharakter der Gesellschaften, der nicht zur Veröffentlichung in den Konferenzmaterialien freigegeben wurde [25] und darauf, dass auch die Konferenzempfehlungen den Übergangscharakter der Wirtschaft Usbekistans sowie bei aller Bereitschaft zur Übernahme universeller Rechtsgrundsätze die nicht näher spezifizierten Besonderheiten des Landes betonten. Im Ergebnis ist der Gesetzgeber des ZGB Usbekistans dem russischen Modell treu gefolgt, nicht ohne inzwischen die Zweifel Russlands zu teilen.

In der Ukraine und Armenien hingegen, wo sich aus verschiedenen Gründen der Gesetzgebungsprozess gegenüber anderen Ländern verzögert hatte und wo auch das GTZ-Projekt jeweils intensiv beraten hat, haben die Parlamente beschlossen, zwar im Grundsatz dem GUS- und russischen Modell zu folgen, aber die beiden besonders unangemessenen Institute der Eigentumsformen und der Staatsunternehmen mitsamt ihrer besonderen Verwaltung zu eliminieren. In der Ukraine wird dieses positive Ergebnis dadurch verwässert, dass im gleichzeitig verabschiedeten Wirtschaftskodex die sowjetischen Rechtsinstitute erhalten sind. Dieses Durcheinander wird die Rechtsanwender vor nicht geringe Anstrengungen stellen. In Armenien hat der Justizminister das GTZ-Projekt im August 2002 beauftragt, nach den ersten Jahren der Praxiserprobung eine kritische Durchsicht im Hinblick auf seine weitere Modernisierung vorzunehmen. Diese Analyse liegt inzwischen vor und ist im Ganzen positiv aufgenommen worden. Es bleibt abzuwarten, wie sie umgesetzt werden wird.

Die Gesetzgeber Georgiens, Aserbaidschans, Moldaus, Turkmenistans und der Mongolei haben nach einigem Zögern, Zwischenschritten und teilweiser Einbindung in die Arbeit am GUS-Modell-ZGB beschlossen, einen eigenständigen Weg der Kodifikation ihrer Zivilgesetzbücher zu wählen. Die Motivation ist in den einzelnen Ländern sicherlich unterschiedlich gewesen, in gleicher Weise aber gilt für alle Länder, dass das GTZ-Projekt in ihnen über mehrere Jahre den Beratungs- und Redaktionsprozess eng begleitet hat, wobei allerdings in Aserbaidschan die Beratung spät begann, nämlich nach Beginn eines bilateralen GTZ-Projektes im Jahre 1998 und nachdem ein europäisch finanziertes Projekt einen ZGB-Entwurf auf halber Strecke liegen gelassen hatte. Wie wenig selbstverständlich dieses Ausscheren aus der (post-)sowjetischen Kodifikationsdisziplin war, zeigen die verschiedenen Versuche und Ebenen der Intervention, an der sich russische Wissenschaftler, Politiker und Diplomaten beteiligten. Besonders den Kollegen aus der ehemaligen Sowjetunion ist, wenn sie ausländischen Einfluss als unzulässig kritisiert haben [26], nicht aufgefallen, dass inzwischen auch ihr Rat in den jeweils anderen Ländern zur Kategorie des ausländischen Einflusses zählt und dort mit z. B. westeuropäischem Rat in der Absicht konkurriert, das Rechtssystem des jeweiligen Gastlandes zu verbessern. Auch in den Ländern selbst wurden Stimmen laut, die eine Annäherung an das GUS-Modell anmahnten. So hat der georgische Professor Tshikvashvili im Jahre 1995 den georgischen ZGB-Entwurf als "prinzipiell falsch" genannt und gemeint, er werde "besonderen Schaden" anrichten [27]. Die juristische Fakultät der Bakuer Staatsuniversität hat lange die Auffassung vertreten, Aserbaidschan sei völkerrechtlich verpflichtet, dem von der IPV in St. Petersburg verabschiedeten GUS-Modell ZGB zu folgen, obwohl die Gründungstexte der IPV ausdrücklich vom lediglich empfehlenden Charakter der Modelle sprechen (Art. 4), und sich anfänglich sogar geweigert, das neue, selbständige ZGB in der Lehre zu beachten.

Den groteskesten Verlauf nahm das Verfahren in Moldau. Dort hatte das Parlament eine Arbeitsgruppe von überwiegend moldauischen Rechtswissenschaftlern und Richtern eingerichtet, in der auch das GTZ-Projekt vertreten war, das neben ständiger eigener Begleitung temporäre Beratungsleistungen aus den Niederlanden, Rumänien, Russland und der Ukraine abrief. Das Ergebnis der mehrjährigen Arbeit wurde im Parlament im Jahre 2001 vorgelegt, das sich in erster Lesung zu seinen Gunsten entschied und andere Entwürfe zurückwies. Nach dem Wahlsieg der kommunistischen Partei konnte die sonst Kommunisten eher ablehnend gegenüberstehenden USAID auf nicht näher bekannte Weise einen Einfluß auf den neuen, kommunistischen Justizminister aufbauen, der gegen die Geschäftsordnung des Parlaments einen neuen Entwurf einbrachte, in den ein US-amerikanischer Professor Teile des armenischen ZGB und das heißt russische Tradition eingeschnitten hatte. In diesem chaotischen Prozess ist einiges an Konsistenz verloren gegangen, hat der Europarat Bedenken geäußert und wurde das Gesetz lange nicht ausgefertigt. Obwohl immerhin etwa 70 % des ersten, moldauischen Entwurfs den parlamentarischen Prozess überstanden haben und das Gesetz erst im Juni 2003 endgültig verabschiedet worden ist, fand ein moldauischer Wissenschaftler im Oktober 2002 auf der Website der Universität von Illinois die Werbung mit Foto: "Professor Peter Maggs was the principal drafter of the new civil code enacted in Moldova in June, 2002". Nach förmlichem Protest und der Drohung mit gerichtlichen Schritten wurde die Anzeige zurückgezogen.

Nach alldem könnte man meinen, die gegenüber dem russischen Modell dissidenten Gesetze verfolgten einen vollständigen Bruch. Das ist nicht der Fall und wäre auch erstaunlich, da alle Zivilgesetzbücher der kontinentaleuropäischen Provenienz einen gemeinsamen Fundus haben. Gemeinsam ist auch, dass im Sinne einer modernen Tendenz die sogenannten handelsrechtlichen Verträge anders als etwa in den alten Gesetzen Frankreichs, Österreichs und Deutschlands wie schon in Italien und neuerdings in den Niederlanden allenthalben in das ZGB integriert worden sind, ohne dass dies Schwierigkeiten bereitet hätte.

In allen Ländern gilt es insofern aufzupassen, dass nicht unter dem Einfluss von nicht vollständig instruierten internationalen Experten oder in falscher Inanspruchnahme einer "deutschen" oder "französischen" Tradition doch auch noch Handelsgesetzbücher entstehen oder Gesetze zu einzelnen Vertragstypen. Leider zeigen die in einigen Ländern unter USAID-Beratung erlassenen Leasing-Gesetze, dass diese Gefahr real ist.

Was aber die weiter oben genannten, am GUS-Modell geäußerten zentralen Kritiken angeht, so ist festzustellen, dass sie in hier dissident genannten Gesetzen aufgenommen worden sind mit der Ausnahme der Integration des Familienrechts, die nur in Georgien durchgeführt wurde und der Aufnahme von "Allgemeinen Vorschriften" über juristische Personen im aserbaidschanischen ZGB. Ergänzend sei angemerkt, dass auch das Vertragsgesetz der VR China vom 15. März 1999 die vorher auch dort gültigen "Sowjetismen" ganz über Bord geworfen hat.

Im aserbaidschanischen, georgischen, turkmenischen, mongolischen und moldauischen ZGB erscheinen die über Subjekte definierten Eigentumsformen nicht mehr, ebenso wenig wie die unitarischen und fiskalischen Staatsunternehmen. Das Obligationenrecht hat sich von der epischen Breite der sowjetischen Zeit verabschiedet, Lehrbuchausführungen in Form von Gesetzesartikeln ohne kodifikatorischen Gehalt sind weitgehend vermieden, gewerbliche Unternehmen werden nicht mit einem besonders strikten Haftungsmaßstab überzogen und die planwirtschaftlich geprägten Vertragstypen sind eliminiert ebenso wie die Dynamik der Marktbeziehungen hemmenden Schriftform- und Registrierungserfordernisse von Verträgen.

Dennoch bestehen besonders zwischen dem aserbaidschanischen und georgischen sowie in dessen Gefolge turkmenischen und mongolischen Zivilgesetzbüchern Unterschiede, die zum Teil der Verschiedenheit der Kontexte, sicherlich aber auch der Unterschiedlichkeit der Beratung durch ausländische Organisationen und Experten geschuldet sind. Ein Vergleich der beiden Ansätze lohnt, um Folgerungen für zukünftige Projekte zu ziehen.

Der Entwurf des aserbaidschanischen ZGB war Gegenstand eines eigenständigen, europäisch finanzierten Projektes. Die Leistungsbeschreibung war präzise ebenso wie der Operations- und Zeitplan. Die - großzügig - bemessenen Mittel hatten vom Jahre 1994 an nach einem klaren Kalender abzufließen. Den eingesetzten Experten blieb wenig Zeit und Freiheit, das gesellschaftliche Umfeld zu erkunden, verschiedene, eventuell konfligierende Meinungen über den Kurs der Gesetzgebung zu erforschen oder gar den Versuch zu machen, eine Autorengruppe zusammenzustellen und darin verschiedene Tendenzen einzubinden. Im Jahre 1996 war der Entwurf frist- und planungsgemäß erstellt, vom aserbaidschanischen Partner abgenommen und das Projekt erfolgreich abgeschlossen.

Als zwei Jahre später, zu Beginn des Jahres 1998, ein bilaterales GTZ-Projekt der juristischen Zusammenarbeit mit konkreten Beratungsmaßnahmen begann, lag der Entwurf unbearbeitet im Präsidentenapparat, während die juristische Fakultät der Staatsuniversität am GUS-Modell-ZGB festhielt. Während eines von der GTZ organisierten Seminars im April 1998 in Baku stießen die Gegensätze unversöhnlich und einander blockierend aufeinander, was sich in weiteren organisierten Treffen nicht änderte. Zu dieser eher passiven Haltung hat wahrscheinlich auch die Tatsache beigetragen, dass in der damaligen Erdöl-Euphorie mit ihren spezifischen, die interne Rechtsordnung eines Landes wenig berührenden Vertragsgestaltungen die Prioritäten vom ZGB weggeschoben waren. Im April 1999 veranstaltete dann das GTZ-Projekt eine regionale, hochrangig besetzte Konferenz zum Stand der Zivilgesetzgebung im Kaukasus in Bremen, während derer die aserbaidschanischen Vertreter erfahren mussten, dass in den Nachbarländern Armenien und Georgien der Gesetzgebungsprozess sehr viel weiter fortgeschritten war. Sicherlich aktivierte dieser Eindruck den Prozess in Aserbaidschan mit der Folge, dass das Gesetz im Dezember 1999 im Parlament verabschiedet und im April 2000 vom Staatspräsidenten unterzeichnet wurde.

Offensichtlich war dies trotz oder besser: wegen der ursprünglichen präzisen Planung alles andere als ein rationales, konsistentes und erfolgreiches Verfahren, das im übrigen eine breite Akzeptanz des Ergebnisses behindert hat. Es wird hier geschildert, weil es kein Einzelfall ist. In Turkmenistan hätte sich z. B. Ähnliches vollziehen können, wenn nicht die GTZ und identische Personen das ursprünglich europäisch finanzierte Projekt durchgeführt hätten und deshalb in der Lage waren, den zum rigiden Ende halbfertigen Prozess der ZGB-Beratung in einem gemeinnützigen Projekt aufzufangen und zum guten Ende zu führen.

Es überrascht auch nicht, dass sich im Laufe des holprigen Gesetzgebungsprozesses trotz einer positiven Grundorientierung eine Reihe von Widersprüchen und unbefriedigenden Regelungen in das aserbaidschanische ZGB geschlichen haben. Das GTZ-Projekt ist inzwischen vom Präsidialamt und vom Parlament gebeten worden, diese Unzulänglichkeiten aufzulisten und Verbesserungsvorschläge zu machen.

Ganz anders verlief der Gesetzgebungsprozess in Georgien. Im Vordergrund standen hier die Bereitschaft zu einem längerfristigen Engagement in einem umfassenden Projekt der Reform des Zivil- und Wirtschaftsrechts, zu der auch die Erstellung eines ZGB gehörte. Rigide Zeit- und Operationsplanungen fehlten (ebenso allerdings eine Erdöl-Euphorie), ein besonderes Budget für spezifische Gesetze gab es nicht. Als die Projektarbeit begann, ließen sich 18 verschiedene Kommissionen identifizieren, die auf die eine oder andere Weise auf der einen oder anderen Ebene mit der Reform des Zivil- und Wirtschaftsrechts befasst waren. Der Justizminister folgte dem Rat, in einem ersten Schritt die Zahl der Kommissionen auf zwei zu verringern - eine für materielles und eine für prozessuales Recht -, was ihm ebenso gelang wie die Einbindung des überwiegenden Teils kontroverser Auffassungen. Enorm hilfreich war, dass die Gruppen von nicht nur als Rechtswissenschaftler national geachteten Persönlichkeiten geleitet wurden - für das ZGB waren es die Professoren Sergo Djorbenadse und Surab Achwlediani - und dass bald mit Professor Lado Chanturia ein in Deutschland ausgebildeter Nachwuchswissenschaftler hinzukam, der sich rasch Achtung erwarb.

Die mit den georgischen und GTZ-Experten zusammengesetzte Arbeitsgruppe hat in etwa drei Jahren zwischen 1993 und 1996 in sehr intensiven Diskussionen, begleitet von Zwischen-Entwürfen und schriftlichen Stellungnahmen einen Entwurf erstellt, wobei eine sechsköpfige Kerngruppe einem größeren Plenum regelmäßig Bericht erstattete. Zu Beginn fielen mehrheitlich die beiden Entscheidungen, - nicht dem GUS-ZGB-Modell zu folgen, sondern es wie andere Texte vergleichend heranzuziehen, und - wegen der Dringlichkeit das Recht der gewerblichen Unternehmer und dabei insbesondere das Gesellschaftsrecht auszusondern und vorab zu entwerfen und dementsprechend auch keine allgemeinen Grundsätze dieser Materie ins ZGB aufzunehmen. Dieses Gesetz wurde bereits im Jahre 1994 verabschiedet. Es hat - im Gegensatz zu den fortgesetzten Neuauflagen von (Kapital-)Gesellschaftsgesetzen in anderen Ländern - immer noch Bestand und bewährt sich in der Praxis.

Das ursprünglich als 4. Buch in das ZGB integrierte Recht des intellektuellen Eigentums ist später - im Jahre 1999 nach intensiven Beratungen mit der WIPO - vollständig in ein besonderes Gesetz überführt worden - also wiederum ohne Aufteilung nach allgemeinen Grundsätzen und besonderen Regelungen.

Im Ergebnis ist ein konsistentes Werk entstanden, das insbesondere auf hohe Akzeptanz in Rechtspraxis und -wissenschaft gestoßen ist und die meisten Reformvorschläge und ergänzenden Gesetze abwehren konnte, die mit der Regelmäßigkeit von sich ändernden Tagesmoden und ausländischen Consultingfirmen über Georgien kommen.

Meines Erachtens verwirklicht es neben sicherlich anderen möglichen Lösungen eine Variante des Universalismus im Kontext des Übergangs und lässt gesetzesgeleitete Rechtsfortbildung durch eine sich entwickelnde Rechtspraxis zu. Es ist deshalb kein Zufall, dass es vollständig oder zu großen Teilen den Zivilgesetzbüchern Moldaus, Turkmenistans und der Mongolei als Modell gedient hat. In allen drei Ländern sind ebenfalls intensive, langjährige Konsultationen mit dem GTZ-Projekt der Verabschiedung vorausgegangen, was unter anderem für die weite Akzeptanz wichtig war, die in Moldau allerdings zum Schluss unter dem unerwarteten Querschuss von USAID ein wenig gelitten hat und die in Turkmenistan jedenfalls offiziell dadurch erhöht wurde, dass dem guten Gesetz ein schlechter Name zugefügt wurde, nämlich Saparmurat Turkmenbaschi.

Es war niemandem leicht gefallen, von dem GUS-Modell-ZGB abzurücken, da im Prinzip die Auffassung von der Erhaltung eines möglichst einheitlichen Rechtsraums und jedenfalls Kompatibilität der verschiedenen nationalen Gesetze als hohes Gut betrachtet wurden. Es hatte sich aber als notwendig erwiesen, als sich erkennen ließ, dass das Modell unnötig weit hinter einer möglichen Modernität zurückblieb. Inzwischen mehren sich die Zeichen, dass es am Ende noch zu Annäherungen kommen könnte, wobei der Impuls ausnahmsweise nicht von der alten Metropole gekommen wäre, sondern aus dem traditionell für peripher gehaltenen Südkaukasus. Von der russischen Rechtspraxis, aber sogar von einzelnen der Autoren des russischen ZGB selbst wird zunehmend Kritik geübt, die im wesentlichen der oben genannten Kritik entspricht, die zum Ausscheren aus dem Modell-Prozess geführt hatte und die jetzt in mehreren Ländern geteilt wird. So hat das russische Verfassungsgericht im Jahre 1999 entschieden, dass der in Art. 3 RussZGB behauptete Vorrang des Zivilgesetzbuchs vor anderen Gesetzen mit der Verfassung nicht in Einklang steht [28]. Die russische Regierung hat in einem Erlass von 1999 "über die Konzeption der Verwaltung des Staatseigentums und der Privatisierung in der Russischen Föderation" festgestellt, dass "die Anzahl der unitarischen Unternehmen zu hoch ist und ihre überwiegende Tätigkeit den Interessen des Staates nicht mehr entspricht", dass ihre Grundlagen in der Zivilgesetzgebung "eine Reihe von negativen Eigenschaften aufweisen", dass die normative Basis ihrer Schaffung und Tätigkeit "mangelhaft", dass sie von geringer Effektivität und Rentabilität seien und dass sie deshalb weitgehend umgewandelt oder liquidiert werden sollten. Der bekannte russische Professor für Eigentumsrecht und Koautor des russischen ZGB, E. Suchanov, hat die "provisorische Natur" der Staatsunternehmen hervorgehoben und sieht "Anlass zu der Hoffnung, dass sie in nicht allzu ferner Zukunft abgeschafft werden" [29]. Zu den Eigentumsformen hat Suchanov ausgeführt: "Darüber hinaus wurde in der Lehrbuchliteratur zum bürgerlichen Recht schon vielmals bemerkt, dass der Begriff "Eigentumsformen" kein juristischer sondern ein politökonomischer ist. Tatsächlich gibt es keine "Eigentumsformen", sondern ein einziges Eigentumsrecht mit einem standardisierten, einheitlichen Umfang an Befugnissen, das verschiedene Subjekte haben kann - Bürger, juristische Personen, den Staat und andere öffentlich-rechtliche Einrichtungen" [30].

Diesen verschiedenen Aussagen ist aus der Sicht des aserbaidschanischen, georgischen, moldauischen, mongolischen und turkmenischen Zivilgesetzbuchs nicht zu widersprechen. Zu hoffen ist, dass solche Einsichten zu einer Konsolidierung des GUS-Modell-ZGB und der von ihm abgeleiteten Gesetze in Russland, Weißrussland, Kasachstan, Usbekistan, Kirgistan und Tadschikistan führen, wobei am Ende doch die Idee eines einheitlichen Rechtsraums und Modells sich durchgesetzt hätte. Es ließe sich vorstellen, dass es besonders Vertretern Russlands nicht leicht fallen wird, den Umweg über und die Inspiration durch kleinere Länder zuzugestehen. Das wäre nicht tragisch, wenn das Ergebnis stimmte.

Inzwischen ist einer anderen Gefahr zu begegnen. Verschiedentlich hat sich gezeigt, dass mit Sondergesetzen versucht wird, sozialpolitische und andere Wertungen der Zivilgesetzbücher auszuhebeln und dass auf diese Weise nicht nur einzelne Inhalte sich ändern, sondern insbesondere auch die Einheitlichkeit und Übersichtlichkeit leiden. Dies soll an einigen Punkten erläutert werden.

Georgische Banken kritisieren, dass Art. 303 GeoZGB dem (Hypotheken-)Schuldner und ehemaligen Eigentümer eines verwerteten Grundstücks sowie seiner Familie das Recht einräumt, das Gebäude oder eine Wohnung als Mieter weiterzubewohnen, selbstverständlich unter Übernahme der üblichen Mieterpflichten. Sie haben diese Kritik auch an Geberorganisationen weitergeleitet, die möglichst rein das freie Spiel der Marktkräfte verwirklichen wollen. Selbstverständlich handelt es sich bei Art. 303 um eine Interessenwertung, die im Parlament zugunsten des Schuldners ausgegangen ist. Es ist versucht worden, die Bestimmung durch ein besonderes Gesetz zu überspielen. Dies wurde zunächst abgewehrt, jedoch ist nicht ausgeschlossen, dass der Versuch zu einem anderen Zeitpunkt wiederholt wird. Angesichts schwacher prozeduraler parlamentarischer Traditionen und einer politischen Parteienlandschaft, die weit von Programmatik entfernt ist, können solche Vorstöße aus verschiedenen Gründen überraschend gelingen.

Über ähnliche Erfahrungen lässt sich für das Recht des Wohnungseigentums berichten (Art. 208 ff GeoZGB), das gegen den erbitterten Widerstand der kommunalen Wohnungsverwaltung eingeführt worden war, die ihre Macht schwinden sah [31] und gegen das periodisch mit Entwürfen zu Spezialgesetzen agitiert wird. Wiederum konnten diese Angriffe bisher abgewehrt werden und wiederum ist keineswegs gesichert, dass dies stets gelingen wird, und sei es auch nur, weil das GTZ-Projekt von einem neuen Entwurf einfach nicht informiert wird. Ohnehin kommen solche Informationen manchmal eher zufällig, auf der Basis enger persönlicher Kontakte zustande und nicht als Ergebnis eines geplanten Prozesses.

Ein anderes Beispiel ist das Recht des Leasing-Vertrages, der in allen neuen Zivilgesetzbüchern geregelt ist. Wo immer das GTZ-Projekt beraten hat, steht - übrigens in weitgehendem Einklang mit der Rechtsprechung des deutschen Bundesgerichtshofs - der Schutz des Leasing-Nehmers im Vordergrund, unter anderem wegen der Tatsachenannahme, dass für lange Zeit typischerweise Personen aus den Transformationsstaaten Leasing-Nehmer sein werden, die großen, international agierenden Leasing-Gebern gegenüberstehen und eines gewissen sozialen Schutzes bedürfen. Andere Beratungsfirmen ziehen eine andere Risikoverteilung und gesetzliche Konzeption vor, die sie in das Modell eines Leasing-Gesetzes gegossen haben, das bereits in mehreren Staaten eingeführt worden ist, in klarem Gegensatz zum Leasing-Vertragsrecht des ZGB, aber aus allgemeinen Grundsätzen über die Hierarchie und der Geltung der Gesetze diesem vorgehend. Ein Beispiel für dieses Vorgehen ist das Leasing-Gesetz von Georgien, das in einer gemeinsamen Anstrengung von USAID und Weltbank(IFC) gegen den Rat des GTZ-Projektes und gegen den Widerstand eines der georgischen Redakteure des ZGB und heutigen Präsidenten des Obersten Gerichts, also eines hoch angesehenen Juristen, vom Parlament beschlossen worden ist [32].

Ein dritter Typus von Gefahrenquellen soll mit der Behandlung des Bodenrechts in Kasachstan benannt werden. Das GTZ-Projekt hatte dort bereits im Jahre 2002 auf eine Anfrage des Parlaments reagiert und vorbereitendes Material zur Verfügung gestellt. Es war darauf vorbereitet, den Entwurf durch schriftliche Gutachten und die Organisation eines "Runden Tisches" durch die parlamentarische Behandlung zu begleiten. Der Entwurf lag in deutscher Sprache im Februar 2003 vor, ein "Runder Tisch" war für Mai 2003 geplant. Zu spät wurde bekannt, dass die entscheidende parlamentarische Lesung Ende April 2003 stattgefunden hat. Der Grund für die plötzliche Eile, die die Regierung an den Tag gelegt hat, ist nicht bekannt. Er mag mit der Verabschiedung eines Bodengesetzes in der Russischen Föderation zusammenhängen, zu deren Gesetzgebungsprozess Kasachstan immer noch enge Verbindungen pflegt. Inzwischen ist nach nicht nur in Deutschland und Kasachstan verbreiteter Auffassung ein suboptimales Gesetz verabschiedet, das möglicherweise bald zu revidieren sein wird.

Gefahren für Bestand und Stabilität von Reformgesetzen - natürlich gilt dies keineswegs nur für das ZGB - gründen nach diesen Erfahrungen in den ständigen Versuchen von Interessenlobbies, Risikoänderungen durchzusetzen, in den Bemühungen von Beratungsfirmen, ein einmal erarbeitetes (Modell-)Gesetz mehrfach zu verwenden und in dem traditionellen Reflex vieler neuer unabhängiger Staaten gegenüber der russischen Rechtsentwicklung. In diesem Geflecht ist das GTZ-Projekt ein Akteur unter anderen. Bisher gibt es keine gute Antwort auf die Frage, wie ein langfristiges Beratungsprojekt diesen Gefahren anders als durch weitere Vertiefung der persönlichen Kontakte in den Ländern und mit anderen (GTZ-)Projekten der Zusammenarbeit, durch einen fortgesetzten Dialog und die sich daraus erhöhende Hoffnung auf rechtzeitige Kenntnisnahme begegnen kann, ja ob ein Beratungsprojekt der Gefahr der Verwässerung überhaupt wirksam begegnen kann (so resignativ das letzte klingen mag). Eine systematische Antwort ist dies nicht, zumal nicht selten sogar die Dialogpartner der GTZ, die in der Regel gut im politischen System implantiert sind, ebenfalls von kodifikatorischen Neuerungen überrascht werden.

3. Das Recht der gewerblichen Unternehmer, Gesellschaftsrecht, Kapitalmarktrecht

Das Recht der gewerblichen Unternehmer, Gesellschaftsrecht und Kapitalmarktrecht haben sich in verschiedenen GUS-Mitgliedsländern unterschiedlich und in Schüben entwickelt.

Am Anfang standen häufig - in der Form von Erlassen - Regelungen, die in Form politischer Absichtserklärungen das Recht zur Unternehmensgründung proklamierten sowie eine Mischung von Gewerberecht und rudimentärem Gesellschaftsrecht. Einer Tendenz moderner Kodifikationstechnik folgend entstand sodann die Absicht, das Unternehmens- und (Kapital-) Gesellschaftsrecht in die Zivilgesetzbücher zu integrieren, wie es bereits Italien 1942, besonders aber die Niederlande 1995 erfolgreich praktiziert hatten. Diese Absichten wurden aufgegeben, nicht zuletzt weil sich herausstellte, dass einfach nicht genug Zeit war, das Entstehen eines komplexen Gesetzes wie das des ZGB abzuwarten; die Organisationsformen der gewerblichen Tätigkeiten mussten rasch gefunden werden. Diese klare Notwendigkeit stellt sich im übrigen in den meisten Ländern für das Kapitalmarktrecht wegen kaum entwickelter Kapitalmärkte nicht.

Auf den Befund folgten unterschiedliche Reaktionen. So beschloss die Redaktionsgruppe des georgischen ZGB, den Gegenstand vollständig aus dem ZGB herauszuhalten und ein umfassendes "Gesetz über gewerbliche Unternehmer" zu schaffen und in dieses abschließende Regelungen für Einzelunternehmer, Personen- und Kapitalgesellschaften sowie einen einheitlichen, mit der sowjetischen Praxis brechenden Genossenschaftstyp einzustellen. Das Gesetz enthielt auch die Vorschriften über Rechnungslegung, die sich eher an deutschen Vorstellungen der Vorsicht und des Vermögenserhalts orientierten als an US-amerikanischen Prioritäten der Information von (potentiellen) Marktteilnehmern.

Wegen der selbst den Gesetzesautoren ungewohnten Originalität - tatsächlich hatte es für seine Gesamtkonzeption keine Vorbilder - wurde der Entwurf des 1993 und 1994 erarbeiteten Gesetzes auf einer 1994 in Bremen organisierten Konferenz anerkannten deutschen, österreichischen und georgischen Spezialisten des Gesellschaftsrechts vorgelegt, die ein insgesamt positives Urteil abgaben. Das Gesetz trat 1995 in Kraft, um bald besonders von US-amerikanischen Experten durchgängig kritisiert zu werden. Um die Kritik zu kanalisieren und ihre berechtigten Aspekte nutzbar zu machen, haben die georgischen Partner im Oktober 1998 eine zweitägige Konferenz einberufen, die der Justizminister geleitet hat und an dem Parlamentsabgeordnete, Beamte verschiedener Ministerien, USAID-Contractors und GTZ-Experten teilgenommen haben. Es ist bemerkenswert, dass am Ende einhellig empfohlen wurde, das Gesetz beizubehalten, aber einige wichtige Novellierungen insbesondere zur Verbesserung des Minderheitenschutzes, des Rechts der verbundenen Unternehmen und der Flexibilisierung der Rechnungslegung aufzunehmen. Nachdem zunächst die Anlehnung an deutsche Rechnungslegungsvorschriften hart kritisiert worden war, scheint nach den dauernden Bilanzskandalen großer US-amerikanischer Wirtschaftsprüfungs- und Kapitalgesellschaften die Euphorie zugunsten des US-Rechts allerdings gedämpft und es bleibt abzuwarten, was sich als stabiler erweist.

Im Jahre 2000 fand - organisiert von der GTZ - ein erstes internationales Symposium zu seinen aktienrechtlichen Teilen statt, dessen Ergebnisse in einem Sammelband publiziert sind. Die Symposien, deren zweites im Juni 2003 folgte, sollen eine regelmäßige Einrichtung werden, im Hinblick auf eine Festigung der Rechtspraxis und nicht als Initiator von Gesetzesänderungen.

Die georgische Konzeption eines einheitlichen Gesetzes über gewerbliche Unternehmer konnte sich weder in der IPV in St. Petersburg noch in anderen Ländern durchsetzen. Überall sonst wurde der kodifikatorisch wenig überzeugende Weg gewählt, einige allgemeine Bestimmungen in das Modell-ZGB aufzunehmen und im übrigen Spezialgesetze zu erarbeiten. Die ersten dieser Gesetze entstanden bereits 1993 in der Russischen Föderation, zirkulierten rasch aber auch in anderen Staaten und waren bisweilen "einfach das Ergebnis der falschen Übersetzung einiger amerikanischer Termini" wie sich ein russischer Kollege erinnert [33].

Natürlich hatten weder solche Texte noch die Methode Bestand. Inzwischen hat sich ein theoretisch angeleiteter rechtspolitischer Dialog entfaltet, der den Gesetzgebungsaktivitäten zugrunde liegt. Die USA führen den Dialog mit hohem personellen und finanziellen Einsatz, dem gegenüber die GTZ außerordentlich bescheiden finanziert ist. Das geht so weit, dass USAID bereits einen Workshop zum tadschikischen Aktienrecht in Bremen finanzieren musste, da die tadschikischen Partner auf der Beteiligung deutscher Experten bestanden hatten. Das mag kostengünstig sein, begründet aber auf die Dauer eine ungleiche Partnerschaft.

Eines der wichtigsten Ergebnisse der US-amerikanischen Beratungsanstrengungen war die Erstellung eines Modell-Aktiengesetzes [34], dessen bloße Existenz zwar besonders in Russland heftig kritisiert wurde, das gleichwohl praktischen Einfluss ausgeübt hat und weiter ausübt.

Das GTZ-Projekt hat sich, nachdem das georgische Gesetz über gewerbliche Unternehmer sich als "Modell" in anderen Ländern nicht hat durchsetzen können, auf verschiedene Weise an der Formulierung des Gesellschafts- und des Kapitalmarktrechts beteiligt. In einer Serie von Seminaren und veröffentlichten Beiträgen zum usbekischen Recht der juristischen Personen, zum Aktienrecht und zum GmbH-Recht hat es den dortigen Gesetzgebungsprozess begleitet. Ein GmbH-Gesetz ist inzwischen - im Jahre 2002 - verabschiedet. Es enthält einen deutlichen Fortschritt gegenüber dem bisherigen Rechtszustand, obwohl mehr der Ratschläge hätten akzeptiert werden können. Ein neues Aktiengesetz steht noch aus. In Armenien hat das GTZ-Projekt das Aktiengesetz aus dem Jahre 1996 während einer internationalen Gutachterbefragung gemeinsam mit US-Amerikanern und Holländern beraten, ohne auf den endgültigen Text einen entscheidenden Einfluss nehmen zu können. Das Gesetz ist im Jahre 2001 bereits wieder durch ein neues abgelöst worden.

In Kasachstan hat das Parlament im Mai 2003 ein neues Aktiengesetz angenommen, zu dem das GTZ-Projekt ein ausführliches Gutachten beigesteuert hat. Es ersetzt das Aktiengesetz von 1998, der bereits seinerseits Vorgängerregelungen abgelöst hatte und sich weitgehend auf das GUS-Modellgesetz stützt und in der kurzen Zeit seines Bestehens viermal novelliert worden war.

In Kirgistan ist noch ein Gesetz von 1996 in Kraft, das eher zu denen der "ersten Generation" zählt und Personen- und Kapitalgesellschaften in wenig angemessener Weise gemeinsam behandelt. Dort hat das GTZ-Projekt lediglich zugunsten eines modernen und einheitlichen Genossenschaftsgesetzes beraten können.

Aserbaidschan lebt noch mit den rudimentären Regeln eines Aktiengesetzes von 1994, allerdings mit den moderneren eines GmbH-Gesetzes von 1998.

Der Überblick dokumentiert, dass in manchen Ländern wie etwa dem wirtschaftlich wichtigen Aserbaidschan Verspätungen entstanden sind und die endgültige Form eines konsistenten Gesellschaftsrechts noch nicht gefunden ist, dass in anderen Ländern zwar Modernisierungen stattfinden, häufig aber in einem hektischen Rhythmus von Gesetzen, Novellierungen und neuen Gesetzen, wie etwa in Kasachstan, so dass ebenfalls nicht - wenn auch aus anderen Gründen - von einem konsistenten Gesellschaftsrecht gesprochen werden kann.

Auch um Stabilität und Ruhe in den Prozess zu bringen und um Universalität und Kontext zu versöhnen, hat sich das GTZ-Projekt gemeinsam mit dem holländischen CILC an der Ausarbeitung eines GUS-Modell-Aktiengesetzes und eines Modell-GmbH-Gesetzes unter Führung der IPV beteiligt. Um den gesetzgeberischen Kreis zu schließen, waren beide Institutionen gemeinsam mit der EBRD auch an einem GUS-Modellgesetz für den Wertpapierhandel beteiligt, wohl wissend, dass ein solches Gesetz im Moment nur für wenige Länder prioritär ist. Von diesen Entwürfen sind lediglich die Modellgesetze über Aktiengesellschaften (am 11.02.1996) und über den Wertpapiermarkt (am 23.11.2001) als Empfehlung formal von der Interparlamentarischen Versammlung angenommen worden, nicht aber das GmbH-Gesetz.

Der Überblick zeigt auch, dass ein durchschlagender Erfolg der Modelle ausgeblieben ist. Vieles ist noch im Fluss. Obwohl inzwischen wohl praktisch durchgesetzt ist, dass die - nicht nur - deutschen Typen der Personen- und Kapitalgesellschaften unter Einbeziehung der GmbH (was nicht selbstverständlich war) existieren sollen, besteht weiterhin Unsicherheit über das Verhältnis von GmbH zur geschlossenen Aktiengesellschaften, die im Grunde dieselbe Funktion erfüllen und über einen einheitlichen Typ von Genossenschaften, die in der sowjetischen Zeit politisch denaturiert worden waren. Eine Reihe von Einzelfragen bleibt ebenfalls in der Schwebe. Diese ergeben sich häufig aus unterschiedlichen Konzeptionen US-amerikanischen und europäischen/deutschen Rechts und reichen von der Rechnungslegung und Bilanzierung über die Form, den Nennwert und die Registrierung der Gesellschaftsanteile/Aktien, die Struktur und Aufgaben der Unvernehmensführung zur Ausgestaltung des Minderheitenschutzes und good corporate governance, über deren prinzipielle Notwendigkeit weitgehend Einigkeit besteht.

Wiederum wird dringend empfohlen, bei den weiteren Lösungen dieser Fragen und Fortentwicklung der Gesetze in den Partnerländern aktiv zu sein und das GTZ-Projekt zu beteiligen. Auf die Dauer lassen sich die vorhandenen und rekonstruierten Orientierungen auf kontinentaleuropäisches Recht ohne finanziell abgesicherte Präsenz nicht erhalten.

4. Weiteres materielles Zivil- und Wirtschaftsprivatrecht

a) Das Arbeitsrecht

Das Arbeitsrecht der sowjetischen Zeit war durch die Tatsache gekennzeichnet, dass den nicht im Wettbewerb stehenden Staatsunternehmen auch beschäftigungs- und sozialpolitische Aufgaben zukamen mit der Folge umfassender Beschäftigungsgarantien und einem hohen Maß an Rechten auf soziale Fürsorge. Obwohl all dies de facto weitgehend zusammengebrochen ist, bleibt es außerordentlich delikat, de jure etwas zu verändern und marktwirtschaftlichen Erfordernissen anzupassen, weil dies einer schriftlichen Bestätigung des Sozialabbaus gleichkommt, der faktisch längst vollzogen ist. Das GTZ-Projekt hat sich trotz dieser Schwierigkeiten gemeinsam mit dem holländischen CILC an der Erarbeitung eines GUS-Modell-Arbeitsgesetzbuchs unter Führung der IPV beteiligt, das jedoch noch nicht verabschiedet worden ist. Bilateral berät es auch Georgien in einem andauernden Prozess. Diesem komplexen Problem ist eine neuere Dissertation gewidmet, auf die hier verwiesen werden kann [35].

b) Das Recht des intellektuellen Eigentums

Das Recht des intellektuellen Eigentums sollte der ursprünglichen Absicht vieler moderner Gesetzgeber entsprechend (unter anderem auch des niederländischen) in Zivilgesetzbücher integriert werden. Dem hat sich das GTZ-Projekt trotz einer gewissen Skepsis nicht verschlossen und entsprechende Teile des georgischen und tadschikischen ZGB begutachtet. Insbesondere hat es früh auf die Ratifizierung der verschiedenen multilateralen Abkommen auf diesem Gebiet auch außerhalb von TRIPS hingewirkt sowie auf die Anträge zur Aufnahme in die WIPO. Die WIPO ihrerseits hat massiv von der Integration in Zivilgesetzbücher abgeraten und zur Entwicklung eines eigenständigen Patent-, Gebrauchs- und Geschmacksmusterrechts, Markenrechts und Urheberrechts gedrängt. Viel spricht für diesen Rat, insbesondere die Notwendigkeit des Aufbaus von Verwaltungsstrukturen und Ämtern. Gerade dieser letzte Aspekt hat den Ausschlag gegeben, sich aus dem Gesetzgebungsprozess in diesem Bereich zurückzuziehen, obwohl er in den meisten Ländern bei weitem nicht abgeschlossen ist. Eine angemessene Beratung käme ohne eine Erhöhung des Budgets nicht aus, da die Gesetzgebung ohne die gleichzeitige Konstituierung der Ämter sinnlos ist. Der Rückzug ist bedauerlich, da die GTZ gute Kontakte zum deutschen Patentamt unterhält und anerkannte Spezialisten in der Materie identifiziert waren.

c) Wechsel- und Scheckrecht

Wechsel- und Scheckrecht sind rudimentär in einige nationale Zivilgesetzbücher aufgenommen worden. Das GTZ-Projekt hat jeweils gegen diesen Weg votiert und geraten, besondere Scheck- und Wechselgesetze zu schaffen, um auf diese Weise eine einheitliche, grenzüberschreitende Praxis zu ermöglichen, die auf diesem Gebiet von großer Bedeutung ist. Diese Lösung drängte sich um so mehr deshalb auf, weil die UdSSR die Genfer Wechsel- und Scheckrechtskonventionen aus dem Jahre 1931 ratifiziert hatte, diese in den neuen unabhängigen Staaten fortgelten und damit eine gute Grundlage international durchgesetzter Modellgesetze vorliegt. Lediglich Georgien ist bisher dem Rat gefolgt und auch dies nicht vollständig, so dass Nachbesserungen im Sinne einer vollständigeren Annäherung an die Konventionen notwendig bleiben. Der Beratungsbedarf bleibt insgesamt erhalten.

d) Das Internationale Privatrecht (IPR)

Für die Gestaltung des Internationalen Privatrechts (IPR) hat das GTZ-Projekt angesichts der Zersplitterung der Materie im deutschen Recht und der überzeugenderen, moderneren Lösung z. B. in der Schweiz und der Türkei mit den Partnern ein Modell entwickelt, das die materiellen und prozessualen Teile der Materie in einem Gesetz zusammenfasst. Entwickelt wurde dieses Modell in Georgien, wo die von verschiedenen Experten zunächst für beide Teile isoliert als Kapitel des Zivilgesetzbuchs und des Zivilprozessgesetzes erarbeiteten Entwürfe aus den größeren Gesetzen herausgenommen und vereinheitlicht wurden. Für Aserbaidschan wurde das Gesetz fortentwickelt, verfeinert und auf einen Stand gebracht, der es nach Auffassung des GTZ-Projektes rechtfertigt, von einem "Modell" in dem Sinne zu sprechen, dass es in den anderen Partnerländern als Diskussionsgrundlage angeboten wird. Dies ist z. B. in Usbekistan, Tadschikistan und Turkmenistan geschehen, ohne dass dort bereits die Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen sind.

In Turkmenistan hat der Entwurf dadurch eine besondere Brisanz erhalten, dass durch Dekret des Staatspräsidenten vom 04. Juni 2001 die Eheschließung zwischen Ausländern und Turkmenen von der Zahlung von US-Dollar 50.000,- abhängig gemacht worden ist. Gegen dieses Dekret, das später vom Parlament bestätigt wurde, hatten die in Aschghabad akkreditierten Botschaften wegen seines Verstoßes gegen die in Turkmenistan geltenden Menschenrechte demarchiert und es war mit dem Staatspräsidenten verabredet worden, dass das GTZ-Projekt menschenrechtskonforme Alternativen zum Schutz von Frauen und Kindern ausarbeitet. Dies ist unter besonderem Hinweis auf (zu ratifizierende) Konventionen im Bereich des Familien- und Kindschaftsrechts, auf die notwendige Reform des nationalen Familienrechts und insbesondere auf den Entwurf des Gesetzes zum IPR geschehen. Allerdings hat die nach einem - realen oder vermeintlichen - Attentatsversuch verschärfte politische Repression eine Behandlung des Themas sehr erschwert. Zum Beginn des Jahres 2003 hat das GTZ-Projekt gemeinsam mit der OSZE und dem turkmenischen Botschafter bei der OSZE eine erneute Initiative zur Aufhebung des Dekrets und Durchsetzung des IPR-Gesetzes gestartet.

e) Das Investitionsrecht

Das Investitionsrecht, fast ausschließlich mit Blick auf ausländische Investitionen erlassen, schwankt immer noch zwischen Privilegierung und Kontrolle. Einerseits werden Steuervorteile versprochen und andere Rechte, die bei näherem Hinsehen oft nicht mehr sind als die Bedingungen, die für jeden Investor unabhängig von seiner Nationalität gelten (sollten), andererseits bleibt es nicht selten bei spezifischen Melde- und Registrierungspflichten, die wenig einladend sind und häufig zu arbiträrem Verhalten Anlass geben. In verschiedenen gutachterlichen Stellungnahmen zu georgischen, kasachstanischen und usbekischen Gesetzentwürfen hat sich das GTZ-Projekt immer wieder geäußert und eher dafür plädiert, insgesamt ein investitionsfreundliches Rechtssystem unter Einschluss der Schiedsgerichtsbarkeit zu schaffen als mit häufig sich ändernden nationalen Gesetzen Anreize zu setzen, deren Stabilität nicht überzeugen. Bilaterale und regionale Investitionsschutzabkommen werden dadurch keineswegs überflüssig.

5. Gesetze über die Gerichtsorganisation

Es entspricht einer inzwischen eingefahrenen Übung in den Partnerländern, die Stellung der Richter und die Organisation der Gerichte in einem einzigen Gesetz zu konzentrieren. Dagegen sprechen keine fundamentalen Erwägungen, solange nur sichergestellt ist, dass Adressat und Träger der Unabhängigkeit nicht nur die Gerichte als Organisation im Sinne einer institutionell verstandenen Gewaltenteilung sind, sondern die einzelnen Richter. Bisher ist nicht selbstverständlich, dass sie in ihrer Entscheidungsfindung persönlich und sachlich unabhängig sein müssen, dass nicht nur die Legislative und besonders die Exekutive keine Kontrolle ausüben dürfen, sondern auch nicht der Gerichtspräsident oder ein höheres Gericht. Das gilt für die Unzulässigkeit der Kritik oder gar Orientierung der Entscheidungsinhalte, der Verhandlungsführung, der sachlichen Ausstattung, der Zuweisung oder Wegnahme von Fällen und der Disziplinierung.

Diese Aspekte sind fundamental und in der Verfassung festgeschrieben, aber auch neu. So erklärt sich, dass die Materie insgesamt bisher in den meisten Ländern durch hohe Instabilität und fortwährendes Experimentieren gekennzeichnet ist. Es ist dafür kennzeichnend, dass die letzte umfassende Gesetzesnovellierung zur Organisation der Gerichte in Kasachstan aus dem Jahre 2000 bereits wieder zur Überprüfung ansteht und dass in Kirgistan im Februar 2003 ein Verfassungsreferendum gerade auch die Verfassungsbestimmungen zur Gerichtsstruktur umgekrempelt hat, selbstverständlich mit der Folge, dass nun auch das einfache Recht angepasst werden muß, dass aber die Orientierung der neuen Bestimmungen nach Ansicht von Sachverständigen rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vollständig entspricht. Das im Juni 2003 in Kirgistan erlassene "Gesetz über das Oberste Gericht und örtliche Gerichte" schleppt die unter rechtsstaatlichen Prinzipien problematischen Bestimmungen der Verfassung (vgl dort Art. 79 ff) selbstverständlich mit fort und verschärft sie zum Teil noch. Damit ist der Keim einer neuerlichen Veränderung gelegt, was durch die ohne Not vorgenommene Detaillierung in der Verfassung natürlich erschwert wird.

So erklärt sich auch, dass immer wieder, auch noch nach mehr als 10-jährigem Experimentieren, Nachfragen nach grundsätzlicher Erörterung der Probleme von Organisation und Funktion der Gerichte, von Unabhängigkeit und Leitbild der Richter gestellt werden sowie Bitten um Hospitationen in Deutschland (sicherlich auch in anderen Ländern), um die Praxis zu erfahren. Allein in den letzten 2 Jahren hat das GTZ-Projekt solche Konferenzen für Armenien, Aserbaidschan, Georgien, Kasachstan, Kirgistan, Usbekistan sowie für die Gesamtregion des Kaukasus durchgeführt, haben hochrangige Richterdelegationen aus Kasachstan, Usbekistan, Georgien und Aserbaidschan die Gerichte Karlsruhes und Bremens besucht. Gerade auf diesem Gebiet auch entfalten die bestehenden und geplanten Partnerschaften, etwa zwischen den Justizverwaltungen Hessens und Armeniens, Niedersachsens und Kirgistans, Bremens und Georgiens ihren wichtigsten Sinn ebenso wie die Einbeziehung politisch Verantwortlicher in den Dialog, also etwa die Besuche des Bremer Justizsenators und Bürgermeisters oder der Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesgerichtshofs in den Partnerländern: im Erfahrungsaustausch und der Stabilisierung von legitimen Erwartungen.

Solcher Austausch bereitet jeweils weitere Gesetzes- und Organisationsreformen vor, wobei man sich von vornherein eingestehen sollte, dass die Reformen noch längst nicht abgeschlossen sind. Zu stark wirken die sowjetischen Traditionen fort, zu gering ist wohl auch das Niveau vieler Richter.

An einigen zentralen Punkten ist dies zu verdeutlichen.

a) Die Staatsarbitrage

In der UdSSR bestanden neben der allgemeinen, der ordentlichen Gerichtsbarkeit sogenannte staatliche Arbitrage-Gerichte, die Wirtschaftsstreitigkeiten zwischen (Staats-)Unternehmen zu bereinigen hatten. Im Grunde ging es dabei eher um die Verantwortlichkeit für die Planerfüllung (mit z. B. dem im Vordergrund stehenden Instrument der Vertragsstrafe und nicht des Geldersatzes), und nicht um Leistung und Gegenleistung von im Wettbewerb stehenden Geschäftspartnern. Die Russische Föderation hat sich - nicht zuletzt den sehr starken Überzeugungen des Obersten Gerichtsvorsitzenden folgend - für die Beibehaltung dieses dualen Systems entschieden, selbstverständlich mit einer starken Sogwirkung für andere Länder.

Als erstes GUS-Mitglied hat Georgien eine einheitliche ordentliche Gerichtsbarkeit eingeführt und ist dabei geblieben. Tadschikistan und Usbekistan folgen bis heute dem russischen Vorbild. Andere Länder versuchen sich in Zwischenlösungen. Kasachstan hat das duale System zunächst abgeschafft und führt es jetzt für die unteren Instanzen wieder ein. Kirgistan hat das duale System beibehalten und hat nun im Verfassungsreferendum entschieden, dass es jedenfalls ein einheitliches Oberstes Gericht geben soll. Auch in Armenien und Aserbaidschan bestehen die jetzt Wirtschaftsgerichte genannten Arbitrage-Gerichte schon aus Gründen der verfassungsrechtlichen Verankerung fort, unter dem vereinheitlichenden Schirm eines einzigen Obersten Gerichts. In Armenien werden allerdings Stimmen laut, ein besonderes Oberstes Wirtschaftsgericht zu gründen, wobei dort ganz offensichtlich eher persönliche als sachliche Gründe entscheiden.

Das GTZ-Projekt hat durchgängig für die Auffassung geworben, eine einheitliche ordentliche Gerichtsbarkeit zu schaffen und notwendige professionelle Spezialisierungen über Kollegien, Kammern, Senate innerhalb dieser Gerichtsbarkeit zu erzielen, sich aber vollständig bisher nur in Georgien Gehör verschaffen können.

Es hat in einer zweitbesten Position versucht durchzusetzen, dass die Kompetenzverteilung auf die Gerichte nach Rechtsmaterien vorgenommen wird und nicht nach der Personqualität der Parteien, um jedenfalls zu vermeiden, dass dieselbe Rechtsfrage einmal von diesem und einmal von jenem Gericht zu entscheiden ist, je nachdem ob die Parteien physische oder juristische Personen sind. Es hat darüber hinaus großen Wert darauf gelegt, dass es jedenfalls eine einheitliche letzte Instanz, ein einziges Oberstes Gericht gibt und hat damit (bisher) in den genannten Ländern Erfolg gehabt.

Natürlich war zu lernen, dass die für den deutschen Juristen selbstverständliche hohe Wertschätzung einer einheitlichen Rechtsprechung als Quelle von Präzisierung, Auslegung und richterlicher Rechtsfortbildung nicht spontan geteilt wird, da in der sowjetischen Zeit und in manchen Staaten auch noch danach den Gerichten eine über die Wortlautanwendung hinausgehende Auslegung verboten war und es deshalb auf "Richterrecht" kaum ankam [36]. Inzwischen beginnt sich das Vorverständnis langsam zu ändern. Für das GTZ-Projekt gilt, präsent zu bleiben und zu der Stabilisierung beizutragen, ohne die sich eine durch Professionalität "verdiente" Unabhängigkeit der Judikative nicht aufbaut.

In einer ähnlichen Perspektive gewinnt die wesentliche Problematik der Fachgerichtsbarkeit Aktualität, seit einiger Zeit besonders im Bereich der Verwaltungs- und der Steuerstreitigkeiten. Wiederum hat das GTZ-Projekt beständig dafür geworben, eine Konzentration von Fachwissen durch die Einrichtung spezialisierter Kollegien in den ordentlichen Gerichten zu erreichen und nicht durch die Gründung von mehrzügigen Fachgerichten. Georgien ist diesen Empfehlungen mit offensichtlich guten Ergebnissen gefolgt. Es scheint, dass auch in anderen Partnerländern in diesem wichtigen Punkt die Beratungsresistenz geringer ist als im Fall der Wirtschaftsgerichte, wobei die Unübersichtlichkeit des deutschen Systems der Fachgerichte mit ihren Mengen von Direktoren, Präsidenten, Verwaltungen und Ausstattungen als abschreckendes Beispiel wirkt.

b) Die Justizverwaltung

Ein ebenfalls schwieriges und in den Partnerländern, zwischen verschiedenen Beratungsorganisationen und in Deutschland selbst hoch kontroverses Thema ist das der Verwaltung der Justiz. Früh haben insbesondere die Weltbank und USAID darauf gedrungen, den Justizministerien alle Kompetenzen zu nehmen und auf andere Gremien zu übertragen. In vielen Ländern wurde durch neue Gesetze "Justizräte" eingerichtet, die jedoch bei aller Ähnlichkeit der Bezeichnung unterschiedliche Kompetenzen haben und unterschiedlich zusammengesetzt sind. Teilweise handelt es sich um ein nur von Richtern gebildetes Beratungsgremien, das der Justizminister anhören muß, wie z. B. in Armenien, teilweise entsenden Parlament, Exekutive und Judikative paritätisch Vertreter in einen Rat, der das Justizministerium in der Justizverwaltung ersetzt, wie in Georgien, teilweise sind die Befugnisse des Justizministeriums in diesem Bereich auf den Präsidenten des Obersten Gerichts übergegangen, wie in Kasachstan.

Es ist interessant, dass in einer von der Weltbank initiierten "e-discussion" zu verschiedenen Problemen der Rechts- und Justizreform ein senior judicial specialist der Weltbank in diesem Zusammenhang die Frage stellt: "But aren't we misled by a rigid vision of a theory of separation of powers?" [37] Tatsächlich hat das GTZ-Projekt 1997 in Georgien gegen das Gesetz über den Justizrat beraten (hat dann aber, als sein Rat nicht angenommen war, mit dem Justizrat kooperiert). Hauptgründe waren (und sind), dass es besonders in Ländern mit schwachen Institutionen darauf ankommt, die bestehenden und dauerhaften Institutionen, zu denen zweifellos das Justizministerium und die Gerichte zählen, zu stärken und möglichst keine neuen Institutionen zu schaffen. Entwicklungspolitische Erfahrung lehrt, dass Geberorganisationen gern Institutionen schaffen und ausstatten, auch weil dies den Mittelabfluss fördert und quantitativ als Projektwirkung dargestellt werden kann, dass solche donor-driven, auf Wunsch von Gebern gegründete Institutionen sehr häufig rasch in sich zusammenfallen, wenn die Fremdfinanzierung ausbleibt. Ohne jeden triumphierenden Ton ist zu berichten, dass der ursprünglich glänzend ausgestattete georgische Justizrat diesem Schicksal entgegentreibt.

Das GTZ-Projekt hatte gemeint und meint immer noch, es sei vorzuziehen, die Verwaltung der Justiz in den Händen des Justizministeriums zu lassen, dieses aber durch Reformgesetzgebung auf die Personalentwicklung und auf die (budgetäre Absicherung der) Ausstattung aller Gerichte (und nicht nur des Obersten Gerichts) zu orientieren und Einflussnahmen auf die Arbeit der Richter auszuschließen. Diese Arbeit ist der Kern der in der Gewaltenteilung zu schützenden Unabhängigkeit. Ohnehin waren als Quelle des "Telefonrechts" weniger die Justizministerien als die sachlich ganz unzuständigen Präsidialapparate ausgemacht worden.

Bei dieser Organisation kann sich einerseits der Justizminister zum Partner und Beschützer der Justiz gegenüber den anderen Ministerien - insbesondere dem Finanzministerium -, aber auch gegenüber den das Budget beschliessenden Parlamenten entwickeln und zum anderen wird der Gefahr des Korporatismus begegnet, die in den reinen Selbstverwaltungsmodellen unausweichlich ist. Gerade dieser letzte Aspekt wird meines Erachtens durch eine neuere Studie zum Vertrauen der Bevölkerung in die Justiz in den Ländern der Europäischen Union bestätigt, da diese nachweist, dass das Vertrauen dort, wo dem Justizministerium die Verwaltung (ohne Möglichkeit der Einmischung in die Arbeit) der Justiz obliegt, das Vertrauen höher ist als in de