Back | Articles and Reports | Download (21 Kb zip/word) | Original german |

Др. Вольфганг Коссендей

Руководитель антимонопольного ведомства в нижнесаксонском Министерстве экономики, труда и транспорта

Заключение О возможностях, содержании и организации консультационной поддержки «Государственного комитета Республики Узбекистан по демонополизации и развитию конкуренции» (антимонопольный комитет) со стороны экспертов из Германии

А. Поручение

На основании договора от 27.02.2003 года Германское Общество по техническому сотрудничеству (ГТЦ) поручило мне проверить возможности оказания поддержки антимонопольному комитету Узбекистана и в особенности выяснить следующие вопросы:

  1. Какие задачи по регулированию стоят на сегодняшний момент в сфере конкурентного и антимонопольного права в Узбекистане?
  2. Являются ли действующие в настоящее время законы достаточной правовой базой? Если нет, то какие изменения необходимо внести?
  3. Выполняются ли имеющиеся предписания должным образом? Если нет, то какие меры рекомендуются для улучшения?
  4. По возможности: Какие консультативные мероприятия проводятся в настоящее время другими иностранными донорами?

Б. Антимонопольный комитет Республики Узбекистан

I. Структура ведомства

Антимонопольный комитет Узбекистана в нынешнем виде и с нынешней постановкой задач существует с августа 2000 года. На основании Указа Президента Республики и Постановления Кабинета министров Республики сегодня комитет является самостоятельным ведомством, которое подчиняется непосредственно Кабинету министров. Им руководит председатель в ранге министра (без этого обозначения), который принимает участие в заседаниях Кабинета министров. Председатель назначается Президентом Республики и утверждается Парламентом. Как член Кабинета министров он может напрямую вносить там предложения по законам. У Председателя имеется «первый заместитель» и «заместитель».

Антимонопольный комитет наряду со своим головным органом, расположенным в Ташкенте, имеет по всей стране 14 региональных бюро. В «Центральном бюро» работают около 50 специалистов (преимущественно экономисты и другие, имеющее академическое образование, 5 юристов). В каждом региональном бюро от 20 до 30 сотрудников; всего там работают 9 юристов.

Центральное бюро разделено на шесть управлений, из которых три подчиняются первому заместителю и три заместителю председателя. Напрямую Председателю подчиняются юридическая и внутренняя службы. Детали структуры можно найти в органиграмме, приведенной в качестве Приложения 1.

II. Задачи ведомства

Деятельность антимонопольного комитета базируется на четырех законах:

В соответствие с этим компетенция антимонопольного комитета распространяется на:

В. Выполнение поручения

С целью определения постановки задач, метода работы и потребности в помощи, я провел вводную и заключительную беседы с руководством ведомства (Председатель и заместитель) и детализировал ситуацию поочередно с каждым управлением, а так же – в качестве примера – с региональным бюро по Ташкентской области. На семинаре (доклад с последующим подробным обсуждением, ок. 60 участников) я представил германское и по мере необходимости европейское антимонопольное право, а так же его применение картельными ведомствами и контроль над ними судов.

В деталях:

I. Вводная беседа с руководством ведомства

Председатель, господин Бахрамов, представил развитие ведомства, начиная с подразделения министерства финансов в 1992 году и до отделения и получения ранга министерства в августе 2000 года.

Важнейшие задачи на сегодняшний день господин Бахрамов распределил на два вида:

С одной стороны, создание приемлемых для конкуренции рыночных отношений. Это происходит при помощи демонополизации, т.е. разукрупнения оставшихся от советских времен больших конгломератов предприятий-монополистов и их материальная приватизация посредством продажи частным владельцам, а так же содействием образованию и развитию малых и средних предприятий. С другой стороны, необходимо защищать возникающую конкуренцию путем применения законов об ограничении ее при помощи соглашения и слияния предприятий.

В числе наиболее важных задач господин Бахрамов обозначил так же контроль, разукрупнение и приватизацию так называемых естественных монополий ( отрасль энергетики, электричество, нефть, газ, служба обеспечения центрального отопления, железная дорогая, порты и аэропорты, услуги почты и телекоммуникаций, водное хозяйство). На примере аэропортов господин Бахрамов пояснил, что речь идет о новом распределении ролей при определении правил: прежде аэропорты сами определяли бы правила эксплуатации; сегодня эти правила определяются для них одним ведомством. Для предприятия железнодорожного транспорта между тем уже предписано, что сеть дорог может предоставляться в распоряжение любому заинтересованному пользователю железных дорог.

В применении закона о защите прав потребителей упор делается на поддержку возникших за последние годы на частной основе объединений по защите прав потребителей (консультирование и представление частных потребителей), число которых продолжает расти. Половина суммы, взимаемой ведомством за нарушения закона о правах потребителей, по словам господина Бахрамова, поступает в эти частные объединения.

Господин Бахрамов назвал главной целью создание в Узбекистане конкурентных отношений и совершенствование неудовлетворяющих этой цели законов. Он посетовал на совершенно недостаточную для этого квалификацию своих сотрудников.

Заместитель Председателя, господин Усманов, дополнил, что задачей антимонопольного комитета, включая все его 14 региональных подразделений, состоит не только в контроле за конкуренцией между предприятиями, но и за вмешательством государственных или коммунальных мероприятий, если они являются ответственными за ограничение конкуренции. Важным является и разъяснительное и консультационное сотрудничество с другими госструктурами, например, с Приватизационным комитетом.

II. Управление реестра предприятий-монополистов и естественных монополистов – г-н Муратов

В управлении пять сотрудников.

Их задача состоит, с одной стороны, в анализе рынков. Если при этом будет установлено, , что предприятие имеет на рынке долю 65%, это предприятие заносится в реестр как монополист. Если доля предприятия на рынке между 35% и 65%, может быть определено его доминирующее положение на рынке, когда это его состояние основано на особых, определенных законом обстоятельствах, например, затруднение доступа на рынок для новых конкурентов.

Предприятия, занесенные в реестр как монополисты, должны представить калькуляцию своих цен Министерству финансов, которое проверяет обоснованность этих калькуляций и как результат – фиксирует эти цены. Задача антимонопольного комитета при этом состоит в том, чтобы контролировать поведение на рынке занесенного в реестр монополиста или естественного монополиста на предмет злоупотребления и в случае необходимости вмешиваться. Злоупотреблением может быть и превышение фиксированных Министерством финансов цен. Если предприятие не согласно с занесением в реестр, оно может обращаться в суд согласно ст. 23 закона о конкуренции.

Трудности в работе управления г-н Муратов видит в особенности в вопросах достоверного охвата рынка. Здесь была бы желательной поддержка экспертов в методических вопросах.

III. Управление информации, аналитической поддержки и методологии – г-н Дустматов

В управлении работают восемь сотрудников.

Господин Дустматов рассказал, что главной задачей управления является выработка предложений по законам, принимая во внимание узбекский и международный опыт. Кроме того, по его словам, управление должно четыре раза в год писать отчеты о деятельности антимонопольного комитета, которые должны быть представлены Кабинету министров и заместителю премьер-министра. Кроме того, к компетенции управления относится и работа с общественностью; целью работы со средствами массовой информации является распространение знаний о содержании законов и таким образом предупреждение нарушения законов.

Господин Дустматов видит необходимость консультирования в вопросах написания и применения законов, в особенности в принятии решений о санкциях, а так же в определении доминирующего положения и контроля за злоупотреблением им. Господин Дустматов сетовал на то, что в рамках своих задач в сфере дознания антимонопольный комитет не имеет права на обыск предприятий. Господин Дустматов приветствовал бы помощь в составлении комментария к узбекскому конкурентному праву.

IV. Управление конкурентной политики – г-жа Дубровская

В управлении семь сотрудников, все экономисты.

В его задачи входит проведение, на основании результатов работы других управлений, более глубокого анализа и выработка предложений по приватизации, развитию отраслей и предприятий, так же предложений по законам.

Госпожа Дубровская представляет антимонопольный комитет в комиссии по приватизации, который создан Приватизационным комитетом. Решения по вопросам демонополизации и приватизации принимает не антимонопольный комитет, а Комитет по приватизации. Правда его решения подготавливает комиссия по приватизации, в которой г-жа Дубровская представляет позицию антимонопольного комитета.

Контроль за слиянием предприятий относится так же к этому управлению. Основная работа в управлении касается естественных монополий. Управление наблюдает за развитием этих рынков и по возможности вырабатывает необходимые предложения по законодательству. Кроме того, управление отвечает за вопросы методологии, а так же калькуляции цен и их фиксирование; здесь управление сотрудничает с Министерством финансов. С региональными подразделениями управление работает в особенности по вопросам демонополизации.

Это управление активно задействовано в борьбе с ограничением конкуренции, вызванным действиями других ведомств. В качестве свежего примера был приведен случай о неправомочной с точки зрения антимонопольного комитета выдаче патента на определенный вид жалюзи, который не являлся техническим новшеством. Антимонопольный комитет приложил усилия для того, чтобы патент был отозван.

Помощь экспертов г-жа Дубровская приветствовала бы в вопросах анализа рынков. Неплохо было бы провести обучение в этой сфере на практических примерах. Госпожа Дубровская считает целесообразной стажировку сотрудников комитета в Федеральном картельном ведомстве или в других зарубежных картельных службах и считает, что необходимо и обучение судейских работников в вопросах конкурентного права.

V. Управление по осуществлению законодательства по конкуренции и естественным монополиям – г-н Артыков

В управлении десять сотрудников, из них один – юрист.

Управление занимается контролем за соблюдением закона о конкуренции и закона о естественных монополиях со стороны предприятий и административных органов, а так же отслеживанием нарушений закона. Ежегодно прорабатываются около 30 – 40 дел. К этому еще 15-20 дел по обжалованию решений региональных управлений. При проведении расследования антимонопольный комитет, так же как и другие задействованные организации, должен соблюдать» Закон о государственном контроле за деятельностью предприятий», который регулирует процесс расследования.

Вся работа по расследованию и проверкам регулируется находящимся в подчинении Президенту Координационным советом. Совет ежегодно составляет обязательную для всех учреждений программу по всем отраслям, в которой перечислены все отрасли или предприятия, подлежащие проверке. Другие отрасли и предприятия тогда в текущем году не могут быть проверены, если же это понадобится, выдается специальное разрешение Координационного совета. Все проверки должны проводиться в соответствие с предписанием Координационного совета в течение одного месяца. Политическим фоном этого решения Координационного совета является мнение, что чрезмерные проверки = вмешательства не должны препятствовать необходимому быстрому развитию предприятий.

Управление главным образом занимается контролем фиксированных цен (внесенных в реестр) доминирующих на рынке предприятий и естественных монополистов. Сюда же относятся дела по горизонтальным и вертикальным соглашениям. На основании развития рынков, по данным господина Артыкова, часто возникает подозрение, что цены согласованы между конкурентами. В этих случаях регулярно не хватает доказательств. Свидетелей нет. Другие доказательства можно получить только с помощью обыска подозреваемого предприятия. Однако права на проведение обыска у антимонопольного комитета нет. Это недостаток законодательства.

По мнению г-на Артыкова, условия работы в управлении не являются удовлетворительными. В распоряжениие управления только один выход в Интернет. Нет никакой специальной литературы. Узбекской литературы еще нет. Но и зарубежная, например, немецкая комментирующая литература была бы полезной. Помощь экспертов, по мнению господина Артыкова, была бы полезной при выработке предложений по усовершенствованию законов. В качестве возможностей для повышения квалификации сотрудников были названы семинары, стажировки в зарубежных антимонопольных ведомствах, а также поддержка работы управления краткосрочными экспертами.

Было упомянуто заключение американского эксперта Гари Келли, который(вероятно в 2002 году) несколько месяцев изучал работу Антимонопольного комитета.

VI. Управление по исполнению закона о защите прав потребителя и рекламе. – г-н Миртаджиев.

В управлении работают семь сотрудников.

Работа направлена на исполнение предписаний закона о защите потребителей и закона о рекламе. Для этого ведется постоянное наблюдение за рынком. Цель – подвести потребителя к тому, чтобы он сам знал и использовал свои права. Особенно способствует этому постоянная работа со средствами массовой информации, а также введение этого материала в учебные и образовательные планы.

Создан совет по защите прав потребителей, где председательствует антимонопольный комитет и координирует деятельность 15 министерств, задействованных в различных аспектах защиты прав потребителей; в этом совете работают также и негосударственные организации потребителей. Антимонопольный комитет очень поддерживает деятельность этих объединений потребителей информацией и выделением финансовых средств, которые поступают от штрафов за нарушение конкуренции.

Планируется выпуск журнала по защите прав потребителей.

VII. Группа юридической службы – г-жа Махмудова.

В управлении три сотрудника.

Постановка задач следующая:

Группа юридической службы раз в полгода составляет отчет о работе, который является основой работы Антимонопольного комитета с общественностью.

По мнению госпожи Махмудовой у Антимонопольного комитета постоянно появляются трудности в суде из-за недостатка доказательств и часто из-за недостаточной специальной квалификации судей.

Госпожа Махмудова и ее коллеги также сожалели о том, что пока еще не хватает специальной литературы. Они приветствовали бы:

Г-жа Махмудова высказалась по поводу различий в судопроизводстве между хозяйственными и общегражданскими судами. Хозяйственные суды рассматривают споры между юридическими лицами, а также споры между юридическими и физическими лицами, «вытекающие из договоров». Кроме того, есть гражданские суды, рассматривающие споры между физическими лицами. Специального картельного судопроизводства не существует. Компетенция по вопросам картельного права также принадлежит хозяйственным судам в четырех инстанциях ( районный суд, региональный суд, Высший Хозяйственный суд и Президиум Высшего Хозяйственного суда).

VIII. Региональное бюро в г. Ташкент

В региональном бюро 29 сотрудников.

У него в принципе та же постановка задач в применении законодательства, что и у Центрального бюро, т.е. исполнение законов о конкуренции и законов о защите прав потребителей и рекламе. В сотрудничестве с коммунальными службами на переднем плане стоят вопросы демонополизации и приватизации. Разграничение компетенций между региональным управлением и Центральным бюро происходит в зависимости от того, относится ли основная сфера деятельности предприятия к региону или выходит за его границы. В вопросах слияния компетенция относится к Региональному бюро, если рассматриваемое предприятие находится постоянно в регионе, в остальном решает Центральное бюро. Но Центральное бюро может перетянуть на себя и случаи, которые относятся к региональному бюро.

IX. Заключительные беседы с руководством ведомства

Как Председатель, г-н Бахрамов, так и его заместитель, г-н Усманов, отчетливо дали понять, что они бы очень приветствовали помощь немецких экспертов. Такого рода помощь могла бы оказать влияние и с точки зрения рекомендаций Международного валютного фонда Узбекистану. Помощь необходима как в вопросах законодательства (возможно улучшение уже представленного проекта нового закона о конкуренции; запрошена соответствующая поддержка экспертов), так и при применении и исполнении законов ( например, определение доминирующего положения на рынке, установление злоупотреблений, осуществление контроля за слиянием, дискриминацией вследствие государственных рамочных условий).

Были бы желательны мероприятия по повышению квалификации для сотрудников Антимонопольного комитета, в особенности, при помощи проведения там семинаров, а также помощь в повседневной работе ведомства. Господин Усманов, заместитель Председателя, подчеркнул, что согласно его опыту хорошо было бы, чтобы такого рода помощь проводилась не слишком большим количеством сменяющих друг-друга экспертов, а одним или двумя экспертами, которые в течение довольно длительного времени могли бы вновь приезжать и продолжать развивать прежние контакты с сотрудниками и результаты прежней работы.
Стажировки в зарубежные картельные ведомства тоже рассматриваются как полезные.

Антимонопольный комитет хотел бы в июне 2003 года провести международную конференцию по конкурентной политике. Будет приглашен также Президент Федерального картельного ведомства, господин доктор Беге.

В результате бесед господин Председатель Антимонопольного комитета, г-н Бахрамов, отправил пожелание о поддержке со стороны Германии в письме от 14.3.2003 в Посольство Германии. Копия письма приведена в приложении 2.

Г. Оценка деятельности антимонопольного комитета, сравнение с работой немецких картельных ведомств

Задачи Антимонопольного комитета и их выполнение указывают на общность с картельными ведомствами Германии, но и на большие различия. Квалификация сотрудников может быть улучшена.

I. Перечень задач

Как и антимонопольные ведомства в Германии, Антимонопольный комитет должен принимать меры против ограничений конкуренции путем соглашений и доминирующего положения на рынке. Во всяком случае, узбекское конкурентное право имеет возможности улучшения, в особенности, в аспекте права проведения следствия ведомством (обыск).

В отличие от положения в Германии, Антимонопольный комитет отвечает также и за исполнение закона о естественных монополиях. Для этого в Германии существуют отчасти другие регулирующие ведомства (например, Федеральная служба железных дорог), отчасти это относится к общему ведомственному надзору картельных органов за злоупотреблениями (энергия и вода, отчасти транспорт). В любом случае, для картельных ведомств Германии чужда практикуемая в Узбекистане для доминирующих на рынке предприятий и естественных монополий система утвержденных государством цен на основании представленных калькуляций. Кроме того, картельные ведомства в Германии не занимаются исполнением предписаний по защите потребителей, сплошной конкуренции или рекламы. В Германии это является материей гражданского права.

II. Выполнение задач антимонопольным комитетом

1. Организационная структура

Организационная структура Антимонопольного комитета сильно отличается от Федерального картельного ведомства. Из проведенных бесед с представителями Антимонопольного комитета сложилось впечатление , что по-видимому, не существует четкого разграничения полномочий, а есть расплывчатые границы с пересекающимися областями и есть компетенции от случая к случаю, т.е. определенные случаем. Так, например, в Центральном бюро три или четыре управления занимаются наблюдением за рынками и анализом рынков, включая вопросы разграничения рынков. Если возникает подозрение о нарушении конкуренции, для дальнейшего расследования создается комиссия из представителей нескольких управлений, где председательствует управление, в котором возникло подозрение. Эта практика выглядит чуждой и с точки зрения эффективного выполнения задач, и в сравнении с практикой Германии. По моему мнению, скорее целесообразно рассортировать персонал по отраслям и рынкам, потому что правильная их оценка требует специальных знаний. Все сотрудники должны бы обладать дополнительно знаниями конкурентного права, соответствующими требованиям практики. Соответственно этой задаче, 11 отделов Федерального картельного ведомства четко распределены по отраслям и любое поступившее дело, независимо от того, к какому разделу антимонопольного права оно относится, однозначно относится к одному определенному отделу.

Распределение задач между Центральным бюро и 14 Региональными бюро тоже не является для меня ясным. По моему мнению, границы и здесь очень расплывчаты и компетенция определяется от случая к случаю. Кроме того, для меня является вопросом, целесообразно ли в виду размеров страны ( ок.25 миллионов жителей) антимонопольные задачи наряду с Центральным бюро перекладывать на 14 Региональных бюро. Не больше ли смысла было бы в объединении кадровых ресурсов в одном учреждении? Тогда была бы возможна и большая специализация сотрудников в отдельных отраслях. Во всяком случае, такого рода размышления видятся в связи с другими, не относящимися к картельному праву задачами Антимонопольного комитета (осуществление прав потребителей, сплошной конкуренции и рекламы, демонополизации и приватизации). Вполне возможно, что для выполнения этих задач необходима работа Региональных бюро по территории страны.

2. Преимущественное положение координационного совета

Необычным и странным является то, что сфера деятельности Антимонопольного комитета ограничивается и определяется программой проверок на год Координационного совета. Это регулирование не отвечает постановке задач Антимонопольного комитета, потому что оно оставляет без внимания то, что ограничение конкуренции и злоупотребление доминирующим положением на рынке вредит народному хозяйству и, как правило, требует быстрого вмешательства Антимонопольного ведомства.

3. Квалификация сотрудников

По моему впечатлению квалификация сотрудников очень разная. Почти все специалисты имеют высшее академическое образование, все преимущественно экономисты. Однако большая часть сотрудников находится в том возрасте, когда явно больше должны быть знакомы с плановой экономикой и гораздо в меньшей степени с системой рыночной экономики. Сотрудники старшего возраста не говорят ни по-английски, ни по-немецки. Это не относится к дюжине молодых сотрудников, которые учились в западном зарубежье (Англия, Франция, США, Германия) и потому обладают языковыми знаниями. Я познакомился с одним сотрудником, который во время учебы в Англии занимался конкретно картельным правом.

В целом, во время многочисленных бесед, в том числе во время обсуждения моего доклада, я встретил большую открытость и интерес к тому, чтобы получить больше знаний и опыта для антимонопольной работы. Поэтому я оцениваю готовность и способность сотрудников Антимонопольного комитета повысить свою квалификацию благодаря сотрудничеству с экспертами из Германии как хорошую.

4. ериальное оснащение антимонопольного комитета

Размещение ведомства в помещениях не является удовлетворительным. Не очень большие помещения порой заняты шестью-семью сотрудниками. Однако предстоит переезд в другие, видимо, лучшие помещения. Хотя сотрудники работают на компьютерах, лишь некоторые подключены к Интернету. Повторялись сетования на отсутствие специальной литературы.

Д. Ответ на вопросы, содержащиеся в поручении

1. Антимонопольный комитет должен выступать в сфере узбекского конкурентного и антимонопольного права против ограничения конкуренции предприятиями и учреждениями, останавливать злоупотребление доминирующим положением на рынке предприятиями и так называемыми естественными монополиями, предотвращать возникновение доминирующего положения на рынке путем слияния. Эта постановка задач аналогична задачам картельного ведомства Германии. Сверх этого Антимонопольный комитет должен следить за защитой сплошной конкуренции и исполнения прав потребителей, а также закона о рекламе.

2. Действующий на сегодняшний день закон о конкуренции должен быть обновлен. Антимонопольный комитет представил Кабинету министров соответствующий проект. Как и действующее законодательство, так и новый проект, по моему мнению, неудовлетворительно регулируют полномочия проведения расследования. Особенно не хватает ведомству соответствующих полномочий для проведения обыска. В отличие от регулирования германского и европейского права, Антимонопольный комитет не уполномочен сам принимать меры против ограничений конкуренции, а должен подавать заявление на принятие решения только в суд. Эта процедура выглядит сложной. Кроме того, по-моему, из закона не следует, какие именно решения может принимать суд, если Антимонопольный комитет просит его участия в делах по ограничению конкуренции (ст.10 действующего законодательства, ст. 12 проекта).

Вышеназванные пункты привлекли мое внимание при просмотре законов, но это не является результатом систематического всеобъемлющего исследования, для этого не было достаточно времени. В целом было бы конечно целесообразно и могло бы стать большой помощью для узбекской стороны, если бы предложенный проект закона был критически исследован немецким(и) экспертом(ами), принимая во внимание другие законы или проекты в других государствах бывшего Советского Союза.

Основной упор при экспертизе положений закона должен быть сделан на вопросе, правильно ли определены рамки положений для так называемых естественных монополий. Для меня непонятно, в каком объеме за эти предприятия ответственны наряду с Антимонопольным комитетом другие специальные регулирующие учреждения; к примеру, было упомянуто такое учреждение для аэропортов (см. на стр. 6). Может быть имело бы смысл, чтобы деятельность естественных монополий полностью контролировалась бы специальным(и) регулирующими их деятельность учреждением(ями).

3. Для исполнения действующих законов возможны улучшения в организационной структуре. В особенности нужно проверить, может быть распределить сотрудников ведомства по отраслям или по рынкам, и может быть в пользу кадрового обеспечения Центрального бюро и вообще более рационального выполнения задач отказаться от всех 14 Региональных бюро или хотя бы от нескольких из них.

Для улучшения квалификации сотрудников, обучающие мероприятия на месте можно провести при помощи экспертов. Здесь можно подумать как о курсах по применению картельного права (типа семинаров) на конкретных примерах, так и о помощи экспертов на местах в применении узбекского конкурентного права. Очевидно, что стажировки в зарубежные картельные ведомства были бы полезны.

Срочной помощью могло бы стать предоставление немецкой специальной литературы. Здесь надо бы иметь в виду комментарии к закону об ограничении конкуренции (также и по европейскому праву), а также учебник по картельному праву.

4. В настоящее время, насколько я знаю, другими донорами никаких консультативных мероприятий не проводится. Я получил текст объемной экспертизы на 72 страницах, сделанной американским консультантом Гари Келли в 2002 году. Оценить эту экспертизу я пока еще не смог.

Ганновер, март 2003

top