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Dr. Wolfgang Kossendey

Leitender Ministerialrat im Niedersächsischen Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr

Gutachten über Möglichkeiten, Inhalt und Organisation einer beratenden Unterstützung des "Staatlichen Komitees der Republik Usbekistan für Demonopolisierung und Entwicklung des Wettbewerbs" (Antimonopolkomitee) durch deutsche Experten

A. Auftrag

Mit Vertrag vom 27.02.2003 hat mich die Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) beauftragt, die Möglichkeiten einer Unterstützung des usbekischen Antimonopolkomitees zu prüfen und insbesondere folgenden Fragen nachzugehen:

  1. Welche Regelungsaufgaben stellen sich derzeit auf dem Gebiet des Wettbewerbs - und Kartellrechts in Usbekistan?
  2. Bieten die derzeit in Kraft befindlichen Gesetze eine ausreichende Grundlage? Falls nicht, welche Änderungen sollten eingebracht werden?
  3. Werden die vorhandenen Vorschriften angemessen umgesetzt? Falls nicht, welche Maßnahmen empfehlen sich zur Verbesserung?
  4. Evtl.: Welche Beratungsmaßnahmen werden zurzeit von anderen Gebern durchgeführt?

B. Das Antimonopolkomitee der Republik Usbekistan

I. Struktur der Behörde

Das usbekische Antimonopolkomitee besteht in der jetzigen Form und Aufgabenstellung seit August 2000. Aufgrund eines Dekrets des Präsidenten der Republik und eines Beschlusses des Ministerrats der Republik ist das Komitee heute eine selbständige, unmittelbar dem Ministerrat unterstellte Behörde. Es wird geleitet von einem Vorsitzenden im Range eines Ministers (ohne diese Bezeichnung), der an den Sitzungen des Ministerrats teilnimmt. Der Vorsitzende wird vom Präsidenten der Republik ernannt und vom Parlament bestätigt. Als Mitglied des Ministerrats kann er dort direkt Gesetzesvorschläge einbringen. Der Vorsitzende hat einen "Ersten Stellvertreter" und einen Stellvertreter.

Das Antimonopolkomitee unterhält neben seiner in Taschkent gelegenen Hauptstelle im Lande 14 Regionalbüros. In der Hauptstelle, dem "Zentralbüro", arbeiten ca. 50 sog. "Spezialisten" (überwiegend Ökonomen und andere Akademiker, 5 Juristen). Die Regionalbüros haben jeweils 20 bis 30 Mitarbeiter; insgesamt sind dort 9 Juristen beschäftigt. Das Zentralbüro ist gegliedert in sechs Abteilungen, von denen je drei dem Ersten Stellvertreter und dem Stellvertreter des Vorsitzenden zugeordnet sind. Dem Vorsitzenden direkt unterstellt sind die juristischen und die inneren Dienste. Einzelheiten der Organisation sind dem als Anlage 1 beigefügten Organigramm zu entnehmen.

II. Aufgaben der Behörde

Die Tätigkeit des Antimonopolkomitees fußt auf vier Gesetzen:

Hiernach fällt in die Zuständigkeit des Antimonpolkomitees:

C. Durchführung des Auftrags

Um die Aufgabenstellung, die Arbeitsweise und den Hilfebedarf des Antimonopolkomitees zu erfassen, habe ich Einführungs- und Abschlussgespräche mit der Leitung der Behörde (Vorsitzender und Stellvertreter) geführt und die Situation nacheinander mit allen Abteilungen sowie - beispielhaft für die übrigen - mit dem Regionalbüro für den Bezirk Taschkent erörtert. In einem "Seminar" (Vortrag mit anschließender ausführlicher Diskussion, ca. 60 Teilnehmer) habe ich das deutsche und ansatzweise auch das europäische Kartellrecht sowie dessen Anwendung durch die Kartellbehörden und deren Kontrolle durch die Gerichte geschildert.

Im Einzelnen:

I. Einführungsgespräch mit der Behördenleitung

Der Vorsitzende, Herr Bakhramov, schilderte die Entwicklung der Behörde seit den Anfängen als Abteilung im Finanzministerium 1992 bis zu ihrer Verselbständigung und Heraufstufung in den Rang eines Ministeriums im August 2000.

Als aktuell wichtigste Aufgaben nannte Herr B. Zweierlei:

Zum einen die Herstellung von für Wettbewerb geeigneten Marktverhältnissen. Dies geschehe durch die Demonopolisierung, d.h. die Entflechtung der aus dem Sowjetsystem überkommenen großen, konglomeraten Monopolunternehmen und deren materieller Privatisierung durch Verkauf an Private sowie durch die Förderung der Gründung und Entwicklung kleiner und mittlerer Unternehmen.

Zum anderen gelte es, den entstehenden Wettbewerb durch Anwendung der Gesetze vor Beschränkungen durch Absprachen und Unternehmensfusionen zu schützen.

Als besonders wichtiges Aufgabenfeld bezeichnete Herr B. auch die Kontrolle, Entflechtung und Privatisierung der sog. natürlichen Monopole (Energiewirtschaft, Strom, Öl, Gas, Fernwärme-; Eisenbahnen, Hafen- und Flughafen-Dienstleistungen, Post- und Telekommunikationsdienste, Wasser- und Abwasserwirtschaft). Am Beispiel der Flughäfen erläuterte Herr B., es gehe auch um eine neue Rollenverteilung bei der Setzung des Ordnungsrahmens: Früher hätten sich die Flughäfen selbst ihre Benutzungsregelungen gegeben; heute werde ihnen dies von einer Behörde vorgegeben. Für das Eisenbahnunternehmen sei inzwischen bestimmt, dass es sein Netz jedem interessierten Eisenbahnbetreiber zur Verfügung zu stellen habe.

Bei der Anwendung des Verbraucherschutzgesetzes liege der Schwerpunkt darin, die in den letzten Jahren auf privater Basis entstandenen und weiter zunehmenden Verbraucherschutz-Vereinigungen (Beratung und Vertretung von privaten Verbrauchern) zu unterstützen. Die Hälfte der von der Behörde wegen Verstößen gegen das Verbraucherschutzgesetz vereinnahmten Bußen fließen nach Angabe von Herrn B. diesen privaten Vereinigungen zu.

Herr B. bezeichnete es als oberstes Ziel, in Usbekistan Wettbewerbsverhältnisse herzustellen und hierfür die nicht zufriedenstellenden Gesetze zu vervollkommnen. Er bemängelte die vielfach unzureichende Qualifikation seiner Mitarbeiter.

Der stellvertretende Vorsitzende, Herr Usmanov, ergänzte, die Aufgabe des Antimonopolkomitees einschließlich seiner 14 Regionalverwaltungen liege nicht nur in der Kontrolle des Wettbewerbs zwischen Unternehmen, sondern auch in dem Einschreiten gegen staatliche oder kommunale Aktivitäten, wenn diese für Wettbewerbsbeschränkungen verantwortlich seien. Auch die unterrichtende und beratende Zusammenarbeit mit anderen Verwaltungen, z.B. mit dem Privatisierungskomitee, sei wichtig.

II. Abteilung Unternehmensregister für Monopolisten und natürliche Monopolisten - Herr Muratov

Die Abteilung zählt fünf Mitarbeiter.

Ihre Aufgabe besteht zum Einen in der Analyse der Märkte. Wird hierbei für ein Unternehmen ein Marktanteil von 65 % festgestellt, wird dieses Unternehmen als "Monopolist" in das Register eingetragen. Hat ein Unternehmen einen Marktanteil zwischen 35 und 65 %, kann auch seine marktbeherrschende Position festgestellt werden, wenn diese Marktstärke durch besondere im Gesetz genannte Umstände, z.B. fehlende Zugangsmöglichkeiten zum Markt für neue Wettbewerber, begründet ist.

Die als "Monopolisten" in das Register eingetragenen Unternehmen haben ihre Preiskalkulationen dem Finanzministerium vorzulegen, welches die Kalkulationen auf Angemessenheit überprüft und im Ergebnis der Prüfung die Preise "fixiert". Aufgabe des Monopolkomitees sei es dann, das Marktverhalten der in das Register eingetragenen Monopolisten und der natürlichen Monopolisten auf etwaigen Missbrauch zu kontrollieren und gegen etwaige Missbräuche einzuschreiten. Missbrauch könne auch das Überschreiten der vom Finanzministerium "fixierten" Preise sein. Sei ein Unternehmen mit der Eintragung in das Register nicht einverstanden, könne es hiergegen vor Gericht gem. Art. 23 des Wettbewerbsgesetzes klagen.

Schwierigkeiten in der Arbeit der Abteilungen sah Herr M. insbesondere in Fragen der zutreffenden Markterfassung. Hier würde er sich Experten-Unterstützung im Methodischen wünschen.

III. Abteilung für Information, analytische Unterstützung und Methodologie - Herr Dustmatov

Die Abteilung hat acht Mitarbeiter.

Herr D. führte aus, Hauptaufgabe der Abteilung sei es, unter Berücksichtigung usbekischer und internationaler Erfahrungen Gesetzesvorschläge zu erarbeiten. Auch müsse die Abteilung viermal jährlich Tätigkeitsberichte des Antimonopolkomitees erstellen, die für den Ministerrat bestimmt seien und an den stellvertretenden Premierminister zu liefern seien. Die Abteilung sei auch für die Presseinformation zuständig; Ziel der Pressearbeit sei es, Wissen über den Inhalt der Gesetze zu verbreiten und auf diese Weise auch Gesetzesverstößen vorzubeugen.

Beratungsbedarf sah Herr D. in Fragen der Gesetzgebung und -anwendung, insbesondere der Verhängung von Sanktionen sowie der Feststellung marktbeherrschender Stellungen und ihrer Missbrauchskontrolle. Herr D. bemängelte, das Antimonopolkomitee habe im Rahmen seiner Ermittlungsaufgaben keine Rechte zu Durchsuchungen von Unternehmen. Begrüßen würde Herr D. Hilfe bei der Erstellung einer Kommentierung des usbekischen Wettbewerbsrechts.

IV. Abteilung für Wettbewerbspolitik - Frau Dubrovskaya

Die Abteilung hat sieben Mitarbeiter, alle Ökonomen.

Sie hat unter Berücksichtigung der Ergebnisse anderer Abteilungen tiefergehende Analysen durchzuführen und Vorschläge zu erarbeiten für Privatisierungen, Branchen- und Unternehmensentwicklungen und für Gesetze.

Frau D. vertritt das Antimonopolkomitee im Privatisierungsausschuss, den das Privatisierungskomitee eingerichtet hat. Nicht das Antimonopolkomitee entscheidet über Fragen der Demonopolisierung und Privatisierung, sondern das Privatisierungskomitee. Allerdings werden dessen Entscheidungen im Privatisierungsausschuss vorbereitet, in den Frau D. die Position des Antimonopolkomitees einbringt.

Der Abteilung obliegt auch die Fusionskontrolle. Ein Schwerpunkt der Abteilungsarbeit betrifft die natürlichen Monopole. Die Abteilung beobachtet die Entwicklung dieser Märkte und erarbeitet evtl. notwendige Gesetzesvorschläge. Darüber hinaus ist sie für Fragen der Methodologie sowie der Preiskalkulation und -fixierung zuständig; hier wirkt sie mit dem Finanzministerium zusammen. Mit den Regionalbüros arbeitet die Abteilung insbesondere in Fragen der Demonopolisierung zusammen.

Auch diese Abteilung ist engagiert in der Bekämpfung von Wettbewerbsbeschränkungen, die von anderen Behörden veranlasst werden. Als aktuelles Beispiel wurde die nach Ansicht des Antimonopolkomitees unberechtigte Vergabe eines Patents für eine bestimmte Art von Jalousien genannt, die keine technische Neuheit aufweisen. Das Antimonopolkomitee ist darum bemüht, eine Rücknahme dieser Patent-Verleihung zu erreichen.

Expertenhilfe würde Frau D. in Fragen der Marktanalyse begrüßen. Anhand praktischer Beispiele sollten diesbezügliche Schulungen durchgeführt werden. Frau D. hält auch eine Hospitation von Mitarbeitern im Bundeskartellamt oder anderen ausländisch Kartellbehörden für sinnvoll und meint, auch die Richterschaft solle in Fragen des Wettbewerbsrechts geschult werden.

V. Abteilung zur Durchsetzung der Gesetze für Wettbewerb und natürliche Monopole - Herr Artikov

Die Abteilung hat zehn Mitarbeiter, davon einen Juristen.

Sie ist beschäftigt mit der Kontrolle der Einhaltung des Wettbewerbsgesetzes und des Gesetzes über natürliche Monopole durch Unternehmen und Verwaltungsstellen sowie der Verfolgung evtl. Gesetzesverstöße. Jährlich fallen etwa 30 bis 40 Fälle an. Hinzukommen jährlich ca. 15 - 20 Fälle, die Beschwerden über Entscheidungen der Regionalverwaltungen betreffen. Bei den Ermittlungen hat das Antimonopolkomitee - wie auch andere betroffene Behörden - ein "Gesetz über die staatliche Kontrolle der Tätigkeiten von Unternehmen" zu beachten, das das Ermittlungsverfahren regelt.

Insgesamt wird die Ermittlungs- und Prüfungstätigkeit reguliert durch einen dem Staatspräsidenten unterstehenden Koordinierungsrat. Der Rat stellt jährlich ein alle Verwaltungszweige bindendes Prüfprogramm auf, das die zu prüfenden Branchen bzw. Unternehmen enthält. Andere Branchen bzw. Unternehmen dürfen dann in dem jeweiligen Jahr von keiner Behörde geprüft werden, es sei denn, hierfür ist eine Sondererlaubnis durch den Koordinierungsrat erteilt. Die jeweiligen Prüfungen müssen nach den Vorgaben des Koordinierungsrats innerhalb eines Monats durchgeführt werden. Politischer Hintergrund dieser Aktivität des Koordinierungsrats ist die Meinung, die dringend erforderliche Entwicklung der Unternehmen solle nicht durch übermäßige Prüfungen = Einmischungen von Behörden behindert werden.

Die Abteilung ist hauptsächlich mit der Kontrolle fixierter Preise von (im Register eingetragenen) marktbeherrschenden Unternehmen und natürlichen Monopolisten befasst. Hinzu kommen Fälle horizontaler oder vertikaler Absprachen. Aufgrund der Marktentwicklungen besteht nach Angabe von Herrn A. häufig der Verdacht, Preise unter Wettbewerbern seien abgesprochen. In diesen Fällen fehle es aber regelmäßig an Beweismitteln. Zeugen seien nicht vorhanden. Andere Beweismittel seien nur mit Hilfe von Durchsuchungen verdächtigter Unternehmen zu erhalten. Ein Durchsuchungsrecht habe das Antimonopolkomitee jedoch nicht. Dies sei ein Gesetzesmangel.

Nach Meinung von Herrn A. sind die Arbeitsbedingungen der Abteilung nicht zufriedenstellend. Die Abteilung verfüge über nur einen Internetanschluss. Es existiere keinerlei Fachliteratur. Usbekische Literatur gebe es noch nicht. Aber auch ausländische, z.B. deutsche Kommentarliteratur, könne hilfreich sein. Expertenhilfe wäre nach Meinung von Herrn A. nützlich bei der Erarbeitung von Vorschlägen zur Verbesserung der Gesetze und bei der Anwendung der Gesetze. Als Möglichkeiten der Fortbildung der Mitarbeiter wurden Seminare, Hospitationen in ausländischen Kartellbehörden sowie Unterstützung durch Kurzzeitexperten in der Arbeit der Abteilung genannt.

Hingewiesen wurde auf ein Gutachten des US-amerikanischen Beraters Gary Kelly, der sich (offenbar im Jahre 2002) mehrere Monate lang mit der Tätigkeit des Antimonopolkomitees befasst habe.

VI. Abteilung zur Durchsetzung der Gesetze zum Verbraucherschutz und zur Werbung - Herr Mirtadjiev

Die Abteilung hat sieben Mitarbeiter.

Die Arbeit der Abteilung ist gerichtet auf die Einhaltung der Vorschriften zum Verbraucherschutz und zur Werbung. Hierzu dient eine ständige Marktbeobachtung. Ziel ist es, den Verbraucher dahin zu führen, dass er seine Rechte selbst erkennt und wahrnehmen kann. Hierzu dienen insbesondere eine ständige Öffentlichkeitsarbeit in den Massenmedien sowie die Einbeziehung dieser Materie in Lehr- und Ausbildungspläne.

Es ist ein Verbraucherschutzrat eingerichtet worden, in dem das Antimonopolkomitee den Vorsitz hat und der die Tätigkeit 15 betroffener Ministerien unter Aspekten des Verbraucherschutzes koordinieren soll; in diesem Rat wirken auch Vertreter nicht staatlicher Verbraucherschutzorganisationen mit. Das Antimonopolkomitee unterstützt sehr die Aktivitäten dieser nicht staatlichen Verbraucherschutzvereinigungen mit Informationen und der Zuweisung von Finanzmitteln, die aus Strafen für Wettbewerbsverstöße stammen. Geplant ist die Herausgabe einer Zeitschrift über Verbraucherschutz.

VII. Gruppe "Juristische Dienste" - Frau Makhmudova

Die Abteilung hat drei Mitarbeiter.

Sie hat folgende Aufgabenstellung:

Die Gruppe "Juristische Dienste" erstellt halbjährlich einen Tätigkeitsbericht, der Grundlage für die Öffentlichkeitsarbeit des Antimonopolkomitees ist.

Nach Meinung von Frau M. erwachsen dem Antimonopolkomitee in der Vertretung vor Gericht immer wieder Schwierigkeiten aufgrund nicht ausreichender Beweissituationen und auch aus häufig mangelnder fachlicher Qualifizierung der Richter.

Auch Frau M. und ihre Kollegen bedauerten, dass es zum usbekischen Wettbewerbsrecht noch keine Fachliteratur gebe. Sie würden es begrüßen,

Frau M. führte zur Gerichtsbarkeit den Unterschied zwischen Wirtschafts- und Zivilgerichten aus. Die Wirtschaftsgerichte seien zuständig für Streitigkeiten zwischen juristischen Personen sowie solchen zwischen juristischen und natürlichen Personen aus "wirtschaftlichen Verträgen". Daneben gebe es die Zivilgerichte, die über Streitigkeiten zwischen natürlichen Personen entschieden. Eine besondere Kartellgerichtsbarkeit gebe es nicht. Auch für Kartellsachen seien die Wirtschaftsgerichte mit ihren vier Instanzen (Bezirksgericht, Regionalgericht, oberstes Wirtschaftsgericht und Präsidium des obersten Wirtschaftsgerichts) zuständig.

VIII. Regionalbüro Taschkent

Das Regionalbüro hat 29 Mitarbeiter. Es hat im Prinzip in den Gesetzesanwendungen dieselbe Aufgabenstellung wie das Zentralbüro, d.h. Durchsetzung der Wettbewerbsgesetze und der Gesetze über Verbraucherschutz und Werbung. Im Zusammenwirken mit den kommunalen Stellen stehen Fragen der Demonopolisierung und Privatisierung im Vordergrund. Die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen dem Regionalbüro und dem Zentralbüro erfolgt danach, ob der Schwerpunkt der betroffenen Unternehmen in der Region liegt oder darüber hinausreicht. In Fusionsfällen ist z.B. die Region zuständig, wenn die betroffenen Unternehmen sämtlich in der Region ansässig sind, ansonsten ist das Zentralbüro zuständig. Das Zentralbüro kann aber auch beim Regionalbüro anhängige Fälle an sich ziehen.

IX. Abschlussgespräche mit der Behördenleitung

Sowohl der Vorsitzende, Herr Bakhramov, als auch sein Vertreter, Herr Usmanov, machten deutlich, dass sie eine Unterstützung durch deutsche Experten sehr begrüßen würden. Eine derartige Hilfe könne auch im Hinblick auf Empfehlungen des Weltwährungsfonds für Usbekistan Auswirkungen haben. Hilfe wäre nützlich sowohl in Fragen der Gesetzgebung (evtl. noch Nachbesserung des schon vorliegenden Entwurfs eines neuen Wettbewerbsgesetzes; entsprechende Experten-Unterstützung ist erbeten) als auch bei der Anwendung und Durchsetzung der Gesetze (z.B. Feststellung marktbeherrschender Stellungen, Feststellung von Missbräuchen, Ermittlungen zur Fusionskontrolle, Diskriminierungen infolge staatlicher Rahmenbedingungen).

Begrüßt würden Fortbildungsmaßnahmen für die Mitarbeiter des Antimonopolkomitees, insbesondere durch dort abgehaltene Seminare, und die Unterstützung in der täglichen Arbeit der Behörde. Herr Usmanov, stellvertretender Vorsitzender, betonte, nach seinen Erfahrungen wäre es gut, wenn eine etwaige Unterstützung nicht durch zu viele, sich abwechselnde Experten geleistet würde, sondern durch ein oder zwei Experten, die über eine auch längere Zeit immer wieder kämen und dann an die bisherigen Kontakte mit den Mitarbeitern und die bisherigen Arbeitsergebnisse anknüpfen könnten.
Auch Hospitationen in ausländischen Kartellbehörden würden als hilfreich angesehen.

Das Antimonopolkomitee möchte im Juni 2003 eine internationale Konferenz zur Wettbewerbspolitik veranstalten. Hierzu soll auch der Präsident des Bundeskartellamts, Herr Dr. Böge, eingeladen werden.

Im Ergebnis der Gespräche hat der Vorsitzende des Antimonopolkomitees, Herr Bakhramov, den Wunsch nach einer Unterstützung durch Deutschland in einem Brief vom 14.3.2003 an die Deutsche Botschaft in Usbekistan gerichtet. Eine Kopie des Briefes ist als Anlage 2 beigefügt.

D. Stellungnahme zur Tätigkeit des Antimonopolkomitees, auch im Vergleich zur Tätigkeit deutscher Kartellbehörden

Die Aufgaben des Antimonopolkomitees und ihre Erledigung weisen zwar Gemeinsamkeiten mit denen deutscher Kartellbehörden, aber auch große Unterschiede auf. Die Qualifizierung der Mitarbeiter kann verbessert werden.

I. Aufgabenkatalog

Wie die deutschen Kartellbehörden hat auch das Antimonopolkomitee gegen Wettbewerbsbeschränkungen durch Absprachen und marktbeherrschende Stellungen vorzugehen. Allerdings erscheint das usbekische Wettbewerbsrecht verbesserungsfähig, insbesondere bezüglich der Ermittlungsbefugnisse der Behörde (Durchsuchungen).

Abweichend von der Regelung in Deutschland ist das Antimonopolkomitee darüber hinaus auch für die Durchsetzung des Gesetzes über natürliche Monopole zuständig. Für diese Bereiche gibt es in Deutschland zum Teil spezielle Regulierungsbehörden (z.B. RegTP, Eisenbahnbundesamt), teilweise unterliegen sie der allgemeinen kartellbehördlichen Missbrauchsaufsicht (Energie und Wasser, z.T. Verkehrsträger). Jedenfalls ist das in Usbekistan für die marktbeherrschenden Unternehmen und natürlichen Monopole praktizierte System staatlich genehmigter Preise aufgrund vorgelegter Preiskalkulationen den deutschen Kartellbehörden fremd. Auch sind in Deutschland Kartellbehörden nicht mit der Durchsetzung von Vorschriften zum Verbraucherschutz, zum lauteren Wettbewerb oder zur Werbung befasst. Dies ist in Deutschland Materie des Zivilrechts.

II. Aufgabenerledigung durch das Antimonopolkomitee

1. Organisationsstruktur

Die Organisationsstruktur des Antimonopolkomitees unterscheidet sich stark von der des Bundeskartellamts. Auffallender Eindruck aus den mit den Vertretern des Antimonopolkomitees geführten Gesprächen ist, dass es offenbar keine klaren Zuständigkeitsabgrenzungen, sondern fließende Grenzen mit Überschneidungen gibt, und dass Zuständigkeiten von Fall zu Fall, d.h. zufällig festgelegt werden. So befassen sich im Zentralbüro drei oder vier Abteilungen mit Marktbeobachtungen und -analysen einschließlich Marktabgrenzungsfragen. Entsteht hierbei ein Verdacht auf Wettbewerbsverstöße, wird zur weiteren Ermittlung aus Vertretern mehrerer Abteilungen ein "Ausschuss" gegründet, in dem die Verdacht schöpfende Abteilung den Vorsitz hat. Diese Praxis erscheint im Hinblick auf eine effektive Aufgabenwahrnehmung und im Vergleich zur deutschen Praxis befremdlich. Zweckmäßig erscheint es m.E. eher, die personellen Ressourcen nach Branchen und Märkten zu sortieren, denn deren richtige Einschätzung erfordert Spezialkenntnisse. Alle Mitarbeiter müssten zusätzlich über den Anforderungen der Praxis entsprechenden Kenntnisse des Kartellrechts verfügen. Entsprechend diesem Ansatz ist das Bundeskartellamt mit seinen 11 Beschlussabteilungen deutlich nach Branchen sortiert, und ein auftretender Fall gleich welcher kartellrechtlichen Fragestellung lässt sich eindeutig einer Beschlussabteilung zuordnen.

Auch die Aufgabenverteilung zwischen dem Zentralbüro und den 14 Regionalbüros ist mir nicht klar geworden. M.E. sind auch hier die Grenzen fließend, und die Zuständigkeiten werden von Fall zu Fall entschieden. Ohnehin erscheint es mir fraglich, ob es angesichts der Größe des Landes (ca. 25 Mio. Einwohner) zweckmäßig ist, die kartellrechtlichen Aufgaben neben dem Zentralbüro durch 14 Regionalbüros wahrnehmen zu lassen, oder ob es nicht zweckmäßiger wäre, diese Personalressourcen in einer Behörde zu bündeln. Dort wäre dann auch eine stärkere Spezialisierung der Mitarbeiter auf einzelne Branchen möglich. Allerdings sind derartige Überlegungen auch im Zusammenhang mit den übrigen, nicht kartellrechtlichen Aufgaben des Antimonopolkomitees zu sehen (Durchsetzung der Verbraucherschutzrechte und des lauteren Wettbewerbs, Demonopolisierung und Privatisierung). Es mag sein, dass es sinnvoll ist, mit der Wahrnehmung dieser Aufgaben durch Regionalbüros in der Fläche des Landes präsent zu sein.

2. Vorgaben des Koordinierungsrats

Ungewöhnlich und befremdlich ist es, dass der Aktivitätsbereich des Antimonopolkomitees durch das jährliche Prüfprogramm des Koordinierungsrats eingegrenzt und bestimmt ist. Diese Regelung wird der kartellbehördlichen Aufgabenstellung des Antimonopolkomitees nicht gerecht, denn sie lässt außer Acht, dass Wettbewerbsbeschränkungen und Missbräuche marktbeherrschender Stellungen volkswirtschaftlich schädlich sind und in der Regel ein schnelles Eingreifen der Kartellbehörde erfordern.

3. Qualifikation der Mitarbeiter

Nach meinem Eindruck ist die Qualifikation der Mitarbeiter durchaus unterschiedlich. Fast alle "Spezialisten" haben zwar offenbar eine akademische Ausbildung, überwiegend als Ökonomen. Jedoch ist der Großteil der Mitarbeiter so alt, dass er sicherlich zwar mit der planwirtschaftlichen Ökonomie vertraut sein dürfte, aber weniger mit dem marktwirtschaftlichen System. Die älteren sprechen auch überwiegend weder englisch noch deutsch. Dies gilt allerdings nicht für eine Gruppe von ca. einem Dutzend jüngerer Mitarbeiter, die durchweg im westlichen Ausland (England, Frankreich, USA, Deutschland) studiert haben und die dementsprechend auch über Fremdsprachenkenntnisse verfügen. Ich habe einen Mitarbeiter kennen gelernt, der sich während seines Studiums in England speziell mit dem Kartellrecht befasst hat.

Insgesamt bin ich in den zahlreichen Gesprächen und auch im Rahmen der Diskussion über meinen Vortrag auf viel Aufgeschlossenheit und Interesse gestoßen, sich mehr Wissen und Erfahrung für die kartellbehördliche Tätigkeit zu verschaffen. Insofern schätze ich die Bereitschaft und die Fähigkeit der Mitarbeiter des Antimonopolkomitees, sich durch die Zusammenarbeit mit deutschen Experten fortzubilden, als gut ein.

4. Sachausstattung des Antimonopolkomitees

Die räumliche Unterbringung der Behörde erscheint nicht zufrieden stellend. Die nicht sehr großen Räume sind teilweise mit bis zu sechs oder sieben Mitarbeitern belegt. Allerdings steht ein Umzug in offenbar bessere Räumlichkeiten an. Die Mitarbeiter arbeiten zwar am PC, jedoch haben nur wenige einen Internetzugang. Beklagt wurde immer wieder das Fehlen von Fachliteratur.

E. Beantwortung der mir mit dem erteilten Auftrag gestellten Fragen

1. Das Antimonopolkomitee hat auf dem Gebiet des usbekischen Wettbewerbs- und Kartellrechts gegen Wettbewerbsbeschränkungen durch Unternehmen und Behörden einzuschreiten, Missbräuche marktbeherrschender Unternehmen und sog. natürlicher Monopolisten zu unterbinden und die Entstehung marktbeherrschender Stellungen durch Fusionen zu verhindern. Diese Aufgabenstellung gleicht der der deutschen Kartellbehörden. Darüber hinaus hat das Antimonopolkomitee für den Schutz des lauteren Wettbewerbs und die Einhaltung von Verbraucherschutzrechten und dem Gesetz zur Werbung zu sorgen.

2. Das derzeit in Kraft befindliche Wettbewerbsgesetz soll novelliert werden. Das Antimonopolkomitee hat einen entsprechenden Entwurf dem Ministerrat vorgelegt. Sowohl das geltende Recht als auch der Entwurf regeln m. E. die Ermittlungsbefugnisse des Antimonopolkomitees nicht zufrieden stellend. Insbesondere mangelt es an entsprechenden Durchsuchungsbefugnissen der Behörde. Abweichend von der deutschen Regelung und der im EU-Recht ist das Antimonopolkomitee auch nicht berechtigt, selbst gegen Wettbewerbsbeschränkungen vorzugehen, sondern kann entsprechende Entscheidungen nur beim Gericht beantragen. Dieses Verfahren erscheint kompliziert. Auch ergibt sich m. E. nicht aus dem Gesetz, welche Entscheidungen ein Gericht treffen kann, wenn sein Eingreifen wegen Wettbewerbsbeschränkungen durch das Antimonopolkomitee beantragt wird (Art. 10 des geltenden Gesetzes, Art. 12, 7. Spiegelstrich des Entwurfs).

Die vorgenannten Punkte sind mir bei der Durchsicht der Vorschriften aufgefallen, sind aber nicht das Ergebnis einer systematischen, umfassenden Prüfung, für die nicht ausreichend Zeit bestand. Insgesamt wäre es sicherlich sinnvoll und könnte für die usbekische Seite eine große Hilfe sein, wenn der vorliegende Gesetzentwurf durch (einen?) deutsche(n) Experten kritisch überprüft würde, auch unter Berücksichtigung anderer Gesetze oder Entwürfe in anderen ehemaligen Staaten der Sowjetunion.

Ein Schwerpunkt der Überprüfung der Gesetzeslage müsste wohl auch die Frage sein, ob der Ordnungsrahmen für die sogen. natürlichen Monopole angemessen ausgestaltet ist. Unklar ist mir, in welchem Umfang für diese Unternehmen neben dem Antimonopolkomitee auch spezielle Regulierungsbehörden zuständig sind; erwähnt wurde dies z.B. für die Flughäfen (s. vorstehend S. 6). Möglicherweise ist es sinnvoll, die natürlichen Monopole vollständig durch (eine?) spezielle Regulierungsbehörde(n) kontrollieren zu lassen.

3. Zur Umsetzung der vorhandenen Vorschriften sind Verbesserungen in der Organisationsstruktur denkbar. Insbesondere sollte geprüft werden, ob die Mitarbeiter der Behörde spezialisiert nach Branchen bzw. Märkten eingesetzt werden sollten und ob zu Gunsten der personellen Ausstattung des Zentralbüros sowie einer insgesamt rationelleren Aufgabenerledigung auf die 14 Regionalbüros insgesamt oder jedenfalls auf einige verzichtet werden kann.

Zur Verbesserung der Qualifikation der Mitarbeiter könnten vor Ort Fortbildungsmaßnahmen durch Experten durchgeführt werden. Hierbei kann sowohl an seminarähnliche Fortbildungen in der Anwendung des Kartellrechts anhand beispielhafter Fälle als auch an Expertenhilfe vor Ort bei der Anwendung des usbekischen Wettbewerbsrechts auf anhängige Fälle gedacht werden. Auch Hospitationen bei ausländischen Kartellbehörden wären sicherlich hilfreich. Eine Soforthilfe könnte die Zurverfügungstellung deutscher Fachliteratur sein. Hier wäre zu denken an die Kommentare zum GWB von Immenga/Mestmäcker und Langen/Bunte (auch zum europäischen Kartellrecht) sowie das Lehrbuch von Emmerich, Kartellrecht (JuS Schriftenreihe).

4. Zurzeit werden nach meinem Kenntnisstand keine Beratungsmaßnahmen von anderen Gebern durchgeführt. Ich habe das 72 Seiten umfassende Gutachten eines amerikanischen Beraters Gary Kelly erhalten, das dieser offenbar im Jahre 2002 erarbeitet hat. Eine Auswertung dieses Gutachtens war mir bisher nicht möglich.

Hannover, März 2003

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