|Prof. Dr. Dr. h.c. Rolf Knieper
Einige Anmerkungen zu den erreichten und noch anzustrebenden Zielen des Zivilrechts im unabhängigen Usbekistan
Usbekistan hat seit seiner Gründung als unabhängiger Staat vor 10 Jahren große Anstrengungen unternommen, um ein umfassendes, modernes Zivil- und Wirtschaftsrecht zu schaffen, das dem in Art. 53 der Verfassung niedergelegten Auftrag entspricht, die Wirtschaft auf Marktbeziehungen hin zu entwickeln, also auf Privateigentum, unternehmerische Freiheit und hier insbesondere die Vertragsfreiheit und die Freiheit der Arbeitsverhältnisse. Gleichzeitig hatte und hat diese Gesetzgebung, insbesondere auch das Prozessrecht und das Gerichtsorganisationsrecht, die Verfassungsprinzipien der Gewaltenteilung (Art. 11), des Rechtsstaats (Art. 15/16), der allgemeinen Menschenrechte (Art. 13) und der sozialen Gerechtigkeit (Präambel und Art. 14) zu respektieren, woraus insgesamt abgeleitet werden kann, dass die usbekische Politik und Gesetzgebung durch die Verfassung auf die Realisierung der sozialen Marktwirtschaft verpflichtet ist. Das usbekische Verfassungsrecht und Privatrecht folgen damit der globalen Tendenz der Durchsetzung demokratischer, rechtsstaatlicher und marktwirtschaftlicher Prinzipien und geben ihnen gleichzeitig einen Rahmen.
Wegen der engen historischen Verbindung zur russischen Föderation (auch was den Inhalt der Gesetze angeht), erscheint es angemessen, den russischen Autor und Freund Prof. Suchanov zu zitieren, der Ähnliches für die Entwicklung des Privatrechts "im heutigen Russland" analysiert. Er merkt an, dass das Privatrecht in Russland erst mit der Abschaffung der Leibeigenschaft in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts anerkannt worden sei, dass es aber von verschiedenen ideologischen Richtungen und immer aufs Neue in Frage gestellt wurde, insbesondere durch die Staatsmacht, die sich daran "gewöhnt" hatte, "sich grenzenlos und willkürlich in die Eigentumsverhältnisse der Bürger, darunter auch der Unternehmer, einzumischen" und dass angesichts dieser Geschichte die prinzipielle Bedeutung der Verabschiedung des Zivilgesetzbuches der russischen Föderation ab 1994 besonders hoch sei: zum ersten Mal seien die "Unantastbarkeit des Eigentums, Privatautonomie, Unzulässigkeit der willkürlichen Einmischung in die Privatsphäre, freie Verwirklichung der bürgerlichen Rechte und ihr gerichtlicher Schutz" gewährleistet.
Zweifellos gilt diese Aussage für Usbekistan in noch eindeutigerer Form als für die Russische Föderation. Dies wird deutlich, wenn man bedenkt, dass die Geschichte Usbekistans bis zur Unabhängigkeit keine Periode kennt, in der privates Eigentum existierte und vor Eingriffen feudaler, religiöser oder ideologischer Herrschaft geschützt war, in der Privatpersonen auf gleichem, nicht hierarchisch geprägtem Niveau ihre wirtschaftlichen Beziehungen in autonomen Verträgen hätten regeln können. Die Mitglieder der Arbeitsgruppe, die den Text des Zivilgesetzbuchs der Republik Usbekistan (ZGB RU) auf der Basis des GUS-Modellgesetzes zu redigieren hatten und der anzugehören ich die Ehre hatte, also die Herren Rakhmankulov, Anartajev, Asyanov und Azizov, das Justizministerium, die ganze Regierung sowie das Parlament waren sich dieser herausragenden Bedeutung des Gesetzes wohl bewußt, was in der häufig benutzten Wendung zum Ausdruck kam, dass es sich bei ihm um die Verfassung des Marktes handele. Am 01. März 1997 trat dieses wichtige Dokument der neuen Wirtschaftsordnung in Kraft, nachdem es zuvor mit überwältigender Mehrheit vom Oliy Majlis verabschiedet und vom Präsidenten der Republik gemäß Art. 93 Nr. 14 der Verfassung unterzeichnet worden war. Fortan ist das wirtschaftliche Leben Usbekistans durch die Gleichheit aller Marktteilnehmer - natürlicher wie juristischer Personen - bestimmt (Art. 1 ZGB RU), und auch dem Staat ist es im Prinzip verwehrt, von Hierarchien und Privilegien in Marktbeziehungen Gebrauch zu machen (Art. 2 ZGB RU).
Um einem möglichen Missverständnis von vornherein entgegenzutreten, ist zu betonen, dass die Entwicklung zur Marktgesellschaft unter keinen Umständen mit einem Rückzug oder einer Schwächung des Staates gleichzusetzen ist. Allerdings ändern sich Aufgaben, Orientierungen und Institutionen. Zum ersten ist Marktwirtschaft nicht akzeptabel ohne einen sicheren Rechtsrahmen, zu dem eben das Zivil- und Wirtschaftsrecht gehören, der Risiken des Marktgeschehens fair verteilt, der legitime Interessen der Marktteilnehmer anerkennt und schützt, der Machtmissbrauch verhindert und sozialen Ausgleich sicherstellt. Das Streben nach Gewinn muss sich in legalen Bahnen vollziehen und darf nicht das Ergebnis des Missbrauchs von politischer oder wirtschaftlicher Macht sein. Andererseits kann die Erfüllung sozialpolitischer Aufgaben nicht wie in der sozialistischen Wirtschaft den Unternehmen übertragen werden, da diese inzwischen auf Gewinn orientiert sind, sondern muss vom Staat selbst organisiert sein. Obwohl dies im Prinzip anerkannt und sowohl in der usbekischen Verfassung als auch an verschiedenen Stellen des ZGB formuliert worden ist, fehlt es noch an einem konsistenten System des Finanz-, Sozial-, Arbeits- und Verwaltungsrechts, das in den nächsten Etappen der Rechtsreform auszuarbeiten sein wird.
Das ZGB der Republik Usbekistan ist wie sein Vorbild, das Modell ZGB der GUS, eingebettet in die Tradition kontinental-europäischer Kodifikation und nimmt in dieser Rechtsfamilie einen würdigen Platz ein. Es wäre aber unrealistisch gewesen, darauf zu hoffen, dass es die Reformen in einem einzigen Schritt zum Abschluss gebracht hätte. Es war praktisch wohl unvermeidlich und zusätzlich durch den Text des Modell-ZGB nahe gelegt, davor zurückzuschrecken, in einigen zentralen Bereichen des Gesetzes die Relikte der alten Zeit über Bord zu werfen und durch ein modernes Konzept zu ersetzen. Das gilt für Teile des Vertragsrechts, wo für die vom Staat geschlossenen Verträge zur Beschaffung von Gütern (Art. 457 - 464 ZGB RU) Sonderbestimmungen gelten und das gilt für einige - zusammenhängende - Teile des Rechts der juristischen Personen und des Eigentums. Da es sich um Fragen von großer praktischer Bedeutung handelt, möchte ich einige historische und rechtsvergleichende theoretische Bemerkungen machen. Dabei hat mir ein Aufsatz von Prof. Rakhmankulov in der Review of Central and East European Law wichtige Einsichten vermittelt.
Fundamentales Prinzip des sowjetischen Gesellschaftsaufbaus war die Konzentration des gesamten produktiven Eigentums in den Händen des Staates. Dazu gehört gemäß Art. 108 des Zivilgesetzbuches der usbekischen SSR von 1964 in der Fassung vom 1983 der Boden, die Bodenschätze, die Gewässer und die Wälder ... die Hauptproduktionsmittel in Industrie, Bauwesen und Landwirtschaft, die Mittel des Transports und des Post- und Fernmeldewesens, die Banken, das Vermögen der vom Staat eingerichteten Handels-, Kommunal- und sonstigen Betriebe, der Grundfonds an Wohnungen in den Städten sowie sonstiges Vermögen. Dem Bürger blieben "Gegenstände des persönlichen Bedarfs und Komforts" (Art. 119 ZGB USFSR).
Der Zentralisierung des Eigentümertitels hätte eine vollständige Zentralisierung der mit ihm verbundenen Befugnisse entsprochen. Die wirtschaftliche Notwendigkeit hat sich aber nicht vollständig durch die rein ideologisch motivierte Gesetzlichkeit unterdrücken zu lassen. Eines der Zugeständnisse war das Konzept der "operativen Verwaltung", mit dessen Hilfe die das Eigentumsrecht ausmachenden Befugnisse aufgespalten und ausgelagert wurden: das Recht auf operative Verwaltung wird umschrieben als Besitz- und Nutzungsrecht mit der Folge einer gewissen, wenn auch begrenzten Autonomie der Betriebsleitungen.
Dies alles könnte als Episode der (Rechts-)Geschichte auf sich beruhen, wenn nicht das inzwischen gültige, auf die Eigentums-, Vertrags- und Unternehmensfreiheiten verpflichtete ZGB RU vom 01. März 1997 (vgl. Art. 1,2) an der Konstruktion festhielte. Art. 167/168 ZGB RU schreiben mindestens zwei verschiedene, über den Rechtsträger differenzierte Eigentumsformen fest. Gleichzeitig schaffen Art. 39/70-72 ZGB RU die Rechtsgrundlagen für "unitarische Unternehmen", die als juristische Personen ohne Eigentum definiert werden (Art. 70). Träger solcher Unternehmen ist der Staat, der ihnen Vermögensgegenstände "zuweist" (Art. 177 ff ZGB RU). Über diese üben die unitarischen Unternehmen das Recht auf wirtschaftliche (Art. 177) oder - als "fiskalische Unternehmen" - auf operative Verwaltung (Art. 178) aus. Es umfasst Besitz, Nutzung und gesetzlich beschränkte Verfügungsbefugnisse.
Es lässt sich denken, dass der Gesetzgeber mit dem Festhalten an den alten Rechtsfiguren die Absicht verfolgt hat, das produktive Staatseigentum zusammenzuhalten, zu schützen und einer geordneten Privatisierung zuzuführen. Die Entwicklung der letzten Jahre in vielen Ländern der GUS hat wieder einmal gezeigt, wie gute Absichten sich in ihr Gegenteil verkehren können. Sicherlich spielen dabei mehr Elemente eine Rolle als die Ausgestaltung des ZGB. Dennoch hat die Beibehaltung einer Rechtsform, die in Zeiten der Monopolisierung des Eigentums vom Staat als genialer Ausweg aus einem ideologischen Dilemma gelten konnte, den verantwortungslosen Umgang mit öffentlichem Vermögen bis hin zur regelrechten Plünderung erleichtert: dem Recht auf Verwaltung steht keinerlei Risiko bei Verlusten gegenüber, Eigentum und Management sind radikaler getrennt als in kapitalistischen Publikumsgesellschaften, der Staat haftet subsidiär für Schulden, die von Unternehmens-Direktoren gemacht werden, soweit die Risiken nicht einfach auf den Gläubiger überwälzt werden (Art. 48/53/55/70ff/80 ZGB RU). All dies sind Probleme und Risikoverteilungen, denen im früheren System vollständiger Zentralisierung von Eigentum und Planung keine praktische Bedeutung zukam, die aber in auf dezentralisiertem Eigentum beruhenden Geldwirtschaften und Marktbeziehungen sofort vollständig und ohne die Schonfrist eines Übergangs scharf ins Zentrum der Gesellschaftsordnung rücken, da ihre Lösung unmittelbare Konsequenzen für die Leistungsgerechtigkeit der Marktbeziehungen hat.
Das Privatrecht des Staatseigentums und -unternehmens muss sich diesen Herausforderungen stellen. Die Strukturelemente der juristischen Person und der Kapitalgesellschaft, die sich in einer langen Entwicklung des Zivil-, Handels- und Gesellschaftsrechts herausgebildet haben und die im übrigen an anderen Stellen des ZGB RU durchaus übernommen worden sind, haben sich beim Staatsunternehmen nicht durchgesetzt - paradoxerweise zum Schaden des Staatseigentums. Das gilt für die Prinzipien der Haftungsbeschränkung der juristischen Person ebenso wie für die Balance zwischen Vermögens-, Management- und Aufsichtsrechten.
Dies sind auch Konsequenzen aus einer unklaren und widersprüchlichen Konzeption des Eigentums. Sie dokumentiert sich etwa darin, dass das unitarische Unternehmen zwar nicht Eigentümer ist, wohl aber mit dem ganzen ihm gehörenden Vermögen haftet (Art. 70 ZGB-RU), dass die Verwalter zwar bewirtschaften dürfen, der Staat aber einen nicht definierten "Teil" des Gewinns beanspruchen kann (Art. 177 ZGB-RU) und doch als Eigentümer offensichtlich auch sein Vermögen insgesamt zurücknehmen kann (Art. 164/165 ZGB-RU) - jedenfalls ist keine Norm ersichtlich, die ihn daran hinderte.
Die Konstruktion mehrerer Eigentumsformen hat eine lange (Rechts-)Geschichte. Tatsächlich waren die sowjetischen Rechtsgelehrten der 30er Jahre des letzten Jahrhunderts nicht die ersten, die vor dem Problem standen, die Monopolisierung des Eigentums in der Hand eines einzigen Territorial-Herren mit den praktischen Notwendigkeiten eines einigermaßen autonomen und dezentralisierten Wirtschaftens in Harmonie bringen zu müssen. Tatsächlich haben bereits die italienischen Glossatoren des römischen Rechts vom 12. Jahrhundert an vor einer ähnlichen Aufgabe gestanden, als sie die Stellung von Lehnsherr und Vasall voneinander haben abgrenzen müssen. Sie haben sie in einer Weise gelöst, die bis zum Inkrafttreten des BGB in Deutschland galt, nämlich im Sinne einer Eigentumsspaltung, "in dem das Recht des Lehnsherrn als ein Obereigentum (dominium plenum) aufgefasst worden ist". In diesem Sinne unterteilt noch I 8 §§ 10 ff. des Preußischen Allgemeinen Landrechts von 1794, und das österreichische ABGB von 1811 unterscheidet bis heute in § 357 zwischen dem verfügungsberechtigten "Obereigentümer" und dem "Nutzungseigentümer", ohne dass dies noch irgendeine praktische Bedeutung hätte. Auch dem Recht des zaristischen Russland war die Aufspaltung geläufig.
Über den Zusammenhang von gespaltenem Eigentum und feudalen Verhältnissen hatte nicht nur die Pandektenwissenschaft, sondern auch die Rechtsphilosophie der Aufklärung ein klares Bewusstsein. Ihre Vertreter waren deshalb von der Notwendigkeit überzeugt, mit dem einen das andere überwinden zu müssen. In den "Grundlinien der Philosophie des Rechts" untersucht Hegel die "Verhältnisse des dominii directi und des dominii utilis" ... und hofft, dass diese Formen des Eigentums, da sie "dem Begriffe desselben unangemessen" sind, verschwinden. Dem entsprach das deutsche BGB mit der eindeutigen Formulierung des § 903, wo nur noch eine einzige und umfassende Eigentumsform vorgesehen ist.
Ich meine, es wäre an der Zeit, in der zweiten Etappe der Zivilrechtsreform ebenfalls zu einem einheitlichen Eigentumsbegriff, zu einer einzigen Eigentumsform zu gelangen und in diesem Schritt sowohl die volle wirtschaftliche als auch die operative Verwaltung verschwinden zu lassen. Insofern gilt für Usbekistan, was für alle Länder der Welt gilt: der Prozess der Rechtsreform endet nie; immer aufs Neue muss sich die Statik der Gesetze der Dynamik der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung anpassen.
Ich möchte zwei weitere Problembereiche ansprechen, ohne deren Lösung die Zivil- und Wirtschaftsrechtsreform nicht erfolgreich sein kann. Gute, d.h. faire, ausgewogene, widerspruchsfreie, stabile und professionell kompetent erarbeitete Gesetze sind ja nur ein Pfeiler eines funktionierenden Rechtssystems. Der zweite Pfeiler ist die Anwendung der Gesetze durch professionell und ethisch kompetente Fachleute. Dazu sind nicht wenige Voraussetzungen notwendig. Natürlich steht am Beginn eine gute juristische Ausbildung und später professionelle Unabhängigkeit, das heißt die tatsächliche Möglichkeit, die juristische Arbeit allein durch fachliche Kompetenz bestimmen zu können und keiner politischen oder sonstigen Einflüsterung folgen zu müssen. Es versteht sich, dass das so genannte Telefonrecht, von dem immer wieder die Rede ist, eine tödliche Gefahr für die Professionalität darstellt, Weitere Voraussetzungen scheinen - zu Unrecht - eher banal zu sein: es muss sich ein gewisser Berufsstolz entwickeln, der nicht mit Standesdünkel zu verwechseln ist, und die Facharbeit des Juristen muss angemessen entlohnt werden.
Wir verdanken Max Weber die klarsten Ausführungen über die Unerlässlichkeit der juristischen Professionen für das Funktionieren der Geld- und Marktwirtschaft. Auf Dauer lassen sie sich weder durch persönliche Beziehungen ersetzen noch durch Wiederbelebung einer Volksjustiz für Wirtschaftssachverhalte.
Es ist bekannt, dass in Usbekistan die Universität und andere Lehreinrichtungen sich diesen Herausforderungen stellen und dass insbesondere von den obersten Gerichten große Anstrengungen zur Fortbildung unternommen werden. Die GTZ betrachtet es als große Ehre, neben anderen deutschen und internationalen Einrichtungen an diesem Prozess beteiligt zu sein und möchte die Zusammenarbeit fortsetzen.
Der dritte Pfeiler wird besonders von Juristen gern vernachlässigt: Das Recht in seinen Grundlinien muss von der Bevölkerung verstanden und angenommen werden. Dazu gehört auch der Respekt vor der Rechtspflege. Recht lebt von einer verbreiteten Bereitschaft zur Gesetzestreue in der Bevölkerung und nicht nur durch Repression und Zwang. Freiwillige Gesetzestreue wiederum lebt von der Einsicht, dass das Recht fair ist und die eigenen Interessen schützt, so dass es sich insgesamt lohnt, auch den gesetzlich angeordneten Pflichten nachzukommen. Es ist die alte und bis heute gültige Einsicht, die Immanuel Kant in seinem kategorischen Imperativ formuliert hat: "Handele äußerlich so, dass der freie Gebrauch deiner Willkür mit der Freiheit von jedermann nach einem allgemeinen Gesetz zusammen bestehen können". Es sei ein Verbot der Vernunft, gesetzmäßig zu handeln und nicht "Vorteil auf alle mögliche Art zu suchen", da dies "im Durchschnitte größere Vorteile brächte". Allerdings müsse der Staat gewährleisten, dass Konkurrenten mit Zwang zur Vernunft gebracht werden, also dazu, das im Durchschnitt Vernünftige im Einzelfall auch zu tun.
Für den gesellschaftlichen Zusammenhalt und für die Durchsetzung der in den Verfassungen niedergelegten Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit, der Demokratie und der Marktwirtschaft ist es deshalb immer gefährlich, wenn in der Bevölkerung der Eindruck entsteht, der Staat und das Recht schützten nur eine kleine Gruppe privilegierter Familien und Cliquen von Oligarchen und bürdeten alle Pflichten der Masse der Bevölkerung auf. Gesetzestreue ist ja nicht bloß ein moralischer Appell, sondern das Resultat der - negativ ausgedrückt - kalkulierenden Einsicht, dass das demokratische Rechtssystem alle schützt und deshalb schützenswert ist, dass es keine feudalen oder oligarchischen Standesunterschiede gibt, dass die Objektivität des Rechts und die Unabhängigkeit der Richter den Kleinen auch vor dem Großen schützt. Dies bedeutet, dass das Recht zwar nicht durch systematische Repression und Zwang leben kann, dass es aber Zwang ausüben können muss, um gesetzestreue Bürger zu schützen und zu ihren Rechten zu verhelfen und um gesetzesuntreue Bürger ohne Ansehen ihrer Stellung mit Gewalt zur Einhaltung ihrer Pflichten anzuhalten. Dabei ist ebenso wichtig wie die tatsächliche zwangsbewehrte Durchsetzung des Rechts durch unabhängige und unbestechliche Gerichte das Wissen in der Bevölkerung darum, dass Gesetzesuntreue - und damit meine ich keineswegs nur kriminelle Handlungen, sondern gerade auch zivilrechtliche Vertragsuntreue und anderes einen Geschäftspartner rechtswidrig schädigende Verhalten - dass solche Gesetzestreue also nicht ohne Folgen bleibt.
Auf den Bau aller drei Pfeiler hat Usbekistan in den ersten 10 Jahren der Unabhängigkeit große Anstrengungen verwandt. Bedenkt man, wie kurz diese Periode ist, dann muss man mit Hochachtung und Respekt auf das Erreichte schauen und die Zuversicht äußern, dass die weiteren Etappen der Reform erfolgreich bewältigt werden. Die GTZ als Organisation und ich persönlich wären stolz und glücklich, bei diesen Aufgaben weiterhin mitwirken zu können.
Bremen, Oktober 2001