|Проф. д-р. д-р. h. c. Рольф Книпер
Разграничения и сохранение единства в организации государства
Последующие рассуждения ставят предпосылкой существование крупной организационной единицы, которая организована таким образом, что определенные компетенции, права и власть разделены между различными институтами власти.
Мотивы разделения компетенций могут быть различными. Это может быть убеждение в том, что разделение компетенций ведет к более компетентному решению многообразных задач, эти мотивы могут основываться на соображении близости к интересам граждан, поиска самоопределения и надежды на облегчение демократического правления и на транспарентность процесса принятия решений, они могут возникнуть на том основании, что более мелкие единицы более или менее добровольно объединены в крупное образование и в процессе этого объединения должен быть достигнут компромисс о том, что определенные компетенции остаются мелким единицам, чтобы сделать приемлемым само объединение. Даже если имеет место принудительное объединение, как, например, в случае аннексии территории, исторический опыт показывает, что в результате все равно пытаются достигнуть юридического упрочнения нового состояния, для чего необходимо, чтобы по классическому международному праву – в отличие от частного права – силой навязанный договор (например, мирный договор) был действителен и не давал права его обжалования.
Разделение компетенций и соответствующее устройство и/или существование отдельных единиц может быть определено на основе определенных территориальных или секторальных критериев, т. е. быть выражено в форме разделения более крупных территориальных единиц в более мелкие, которые обладают большей или меньшей самостоятельностью, либо оно может вести к разделению властей и профессиональных компетенций, т. е. как, например, в конституционном государстве, к разделению законодательной, исполнительной и судебной властей.
Содержание разделения компетенций и распределение веса по отдельным ветвям властей в пределах единого образования могут быть весьма различными. Их спектр может представлять собой с одной стороны крайность, когда – территориальная или секторальная – власть полностью высасывается другой, таким образом, что она возможно еще имеет название, но не существует более в качестве носителя компетенций как таковой. Такое состояние достигнуто, когда, например, исполнительная власть по своему усмотрению правит работой парламента, или – через знаменитое «телефонное право» - воздействует на решения судов, или когда у государства-члена единства отнимаются все компетенции. Другой крайностью разделения властей является состояние, когда единица действует совершенно самостоятельно и в течение продолжительного времени и успешно отказывается учитывать интересы единства.
Между этими двумя крайностями опустошения одной власти посредством другой с одной стороны и полным распадом объединения с другой стороны существует множество других возможных вариантов решений и, несомненно, верным является точное установление (фиксация) распределения задач и компетенций, но при этом необходимо, чтобы сохранялось осознание того, что это установление не может исключить возникновение необходимости переноса акцентов и внесения изменений в имеющееся распределение компетенций.
Хотя здесь в первую очередь идет речь о территориальных единицах, тем не менее, на определенном абстрактном уровне, эти соображения действуют и для разделения, или, наоборот, централизации компетенций для всех единиц, а именно, в области частного права, политических партий, религиозных объединений или предпринимательских обществ. Вопреки кажущейся в некоторых случаях единости, существование абсолютно монопольной, полностью управляемой из одного центра или одной личностью, единицы, невозможно. Там, где стыкуются друг с другом различные социальные, профессиональные, общественные, политические или другие интересы, уже налицо распределение компетенций и их упорядочение. Чем менее уверенно будет признано это обстоятельство, чем более спорным будет оно и чем большему числу заранее предусмотренных правил игры будет оно подчинено, тем более эрратическим (основанным на гипотезах) будет процесс принятия решений. Альтернативой фиксированного в правовом плане процесса является подчас неформальная сеть личных связей, закулисные действия, завуалированное распределения сфер власти.
При рассмотрении различных вариантов решения указанной задачи в рамках двух данных мной экстремумов одно соображение видится мне очевидным: чем менее расчленены компетенции, т. е. чем централизованнее организованы властные полномочия, тем менее четко выражена необходимость координации, поиска общностей, сохранения совместных интересов. С другой стороны, если необходимо сохранение бульшей единицы, тогда должны существовать признанные механизмы, которые бы привели в равновесие различные, или даже противоположные интересы и которые бы попытались вести их в определенном объеме в направлении общих интересов. Чем выше степень самостоятельности и независимости отдельных властей, тем более щекотливым и затруднительным является процесс формулирования и затем проведения в жизнь совместных интересов. Это имеет место в особенности тогда, когда эти совместные интересы, общая цель, коллективные стремления не определены четко и по существу. Если, к примеру, четкой целью торгового общества является получение прибыли, а политической партии – проведение в жизнь своей программы, определение подобной цели для территориальных единиц является, как правило, намного более сложной и трудной задачей и, даже в случаях, когда предпринимаются усилия к ее решению, определение этой цели является часто нечетким и неточным. Часто выявляется лучший путь достижения цели или даже осмысления дефиниции всеобщих интересов в самом процессе существования образования. Нередко за маской представляемых общих интересов скрываются партикулярные интересы, даже если, с другой стороны, субъективное преследование партикулярных интересов может быть представлено в результате в качестве объективной реализации общих интересов.
Несмотря на все существующие сложности, я считаю совершенно необходимым, чтобы все носители властных полномочий должны быть обязаны не только респектировать других носителей властных полномочий и их компетенции, но и быть обязаны к сохранению единства. Разумеется, каждая единица правомочна и обязана в полной мере использовать присужденные ей компетенции, тем не менее, это должно происходить под лейтмотивом учитывания интересов других. По праву указывает Оетер на то, что в особенности в сфере государственной власти речь идет о политических констелляциях и проблемах, которые не дулжно решать поспешно и с преувеличением. Тем не менее, процесс не обходится совсем без правового маркирования, и не в последнюю очередь, потому, чтобы предотвратить вмешательство супервласти и физической силы, или, хотя бы, ослабить его.
То, что при этих соображениях мы имеем дело не с академическим и волюнтаристским мнением и соответствующими дебатами, доказывает настойчивость, с которой как раз объединения, в которых есть выраженное распределение задач и четкое осознание собственных компетенций, требуют в судебной и внесудебной практике признания принципов учета взаимных интересов и обязанности преследовать общие интересы, и это и в том случае, когда эти принципы не установлены однозначно позитивным правом.
Так, немецкое и европейское право акционерных обществ четко определяет полномочия отдельных органов общества и дифференцирует их друг от друга. По поводу форм взаимного вмешательства сказано весьма мало. Но этот законодательный вакуум заполнили судоговорение и наука. Они сформулировали, например, принцип обязанности верности администрации по отношению к членам общества, или обязанности сохранять интересы всего общества. Эти обязанности существуют наряду с установленным законом и не подвергающимся оспариванию правом правления общества самостоятельно управлять обществом.
В принципе, в праве государственной организации действует то же самое. Юридические тексты, которые определяют форму объединения частей государства, или даже отдельных государств в одну бульшую единицу, как правило, придают бульшее значение точному определению разделения компетенций между территориальными единицами и разграничения их с компетенциями объединения; это касается компетенций в законодательстве, управлении, изъятии налогов, судебной системы. Также и секторальное разделение властей между законодательной, исполнительной и судебной властями рассматриваются в этих текстах в качестве проблемы разграничения их друг от друга. Скорее редкими являются тексты, как, например, ст. 10, ч. 2 Договора Европейского Экономического Сообщества, который однозначно обязывает членов, не препятствовать исполнению установленных договором целей, а способствовать их исполнению, независимо от того, какие компетенции возложены на тот или иной орган.
Однако, почти независимо от формулировок учредительных грамот и уставов более крупных единиц, пробивает себе дорогу – наподобие предпринимательского права – соображение, что сохранение объединения невозможно без учета взаимных интересов и обязанностей верности, причем в обоих направлениях, т. е. как в направлении от частей к целому, так и наоборот, а также в рамках отдельных частей. Это касается само самой разумеется централизованных государств, но также и демократических федеративных государств, в конституциях которых реализуются основные принципы разделения властей. Разумеется, все еще подчеркивается, что отдельные части и целое государство имеют собственные, отграниченные друг от друга сферы и они осуществляют свои компетенции в рамках своей ответственности и что и конституционные ветви власти осуществляют свои деловые полномочия в рамках их ответственности и могут и должны защищать себя от вмешательств. Одновременно, при возникновении конфликтов, красной нитью проходит соображение о том, что их решение должно проходить под знаком учета взаимных интересов и взаимной верности. Применяемое в предпринимательском праве понятие верности конкретизуется на уровне федерального термина: верность федерации со стороны членов федерального государства, верность конституционным органам со стороны законодательной, исполнительной и судебной властей, верность союзу с целью сохранения Европейского Союза.
Обоснования тезисов вытекают из обязанности реализации социального государства, правового государства, равноценности или единообразия условий жизни, из признания, что во времена глобализации торговли и коммуникации, но одновременно и опасностей, исходящих от окружающей среды и других источников понятия суверенитета и независимости опосредствовались (потеряли остроту), что различные правовые и социальные устройства переплетаются в общую сеть, что действия различных действующих лиц при всей их самостоятельности, тем не менее воздействуют друг на друга. Таким образом, можно с правом утверждать, что все эти понятия, наименования, установления высоко абстрактны и неопределенны, вплоть до бессодержательности, что они используются для того, чтобы найти обоснование и легитимацию самых различных результатов. Это установление, однако, не означает неверности тезисов (они верны для многих понятий, особенно конституционного права), а оно лишь по праву предупреждает, что в практических действиях необходим высокий уровень ответственности, точности рассуждений, осознанного профессионализма и критического наблюдения.
Так, например, Федеральный конституционный суд Германии использовал расплывчатое правовое понятие «верности союзу» для того, чтобы обосновать обязанности союза по отношению к единицам и наоборот, обязанности единиц по отношению к союзу. Он, например, перечеркнул планы федерального правительства, учредить собственное частное телевидение, поскольку в этом случае оно бы переступило границы своих конституционных компетенций и, поскольку оно не учло общих интересов в процессе принятия решения и выбора правовой формы, таким образом оно (правительство) бы нарушило бы свою обязанность «верности союзу». Федеральный конституционный суд отменил различные способы оплаты государственных служащих в различных федеральных землях, поскольку таким образом изменилось бы единообразие уровня жизни, а также равновесие государственных расходов и соответственно был бы нарушен принцип верности союзу. В весьма оспариваемых отдельными землями и федеральными правительствами вопросах атомной политики оно использовало этот принцип, чтобы потребовать использование обязанности к взаимному обмену информации, согласования аргументов по существу и учета взаимных интересов.
Наконец, Конституционный суд подчинил распределение доходов и расходов между землями и между землями и Федерацией принципу верности Союзу, который, кстати, уже дан в Конституции. Что касается этой, в данный момент ставшей снова спорной взаимной обязанности установления горизонтального и вертикального финансового равновесия между землями с одной стороны и между Федерацией и землями с другой, то на этой проблеме я бы хотел еще из различных соображений вкратце остановиться (специальной проблемы финансирования общин я здесь не коснусь за отсутствием в указанной материи особых аргументативных аспектов).
В первую очередь, с моей точки зрения, конкретными выражениями принципов «верности союзу», лояльности к Федерации и учета взаимных интересов являются обязанность к финансовому уравновешению, заложенная в Конституции Германии, в частности, в ст. 107 Основного закона, в законе «О финансовом равновесии между Федерацией и землями» от 1993 г., в редакции 20.12.2001 г. и в законе «О конкретизирующих конституционные нормы общих масштабах распределения доходов от налогов между землями, распределения доходов и расходов между землями, а также о гарантировании дополнительных платежей экономически слабым землям со стороны Федерации (закон о масштабах)» от 9 сентября 2001 г. Эти нормы релятивируют точку зрения о том, что в конституционных основах речь идет о неписаном конституционном праве. Федеральный конституционный суд говорит в этой связи о «федерально-государственных рассуждениях солидарного федеративного объединения, о взаимной солидарности федеральных частей по отношению друг к другу и Федерации».
В немецкой литературе рядом с этим федеративно-государственным принципом ставится часто принцип социального государства и подчеркивается, что в федеративном государстве «должны быть созданы финансовые предпосылки для равномерного обеспечения населения общественными услугами», дабы обеспечить равноценность, или даже одинаковость уровня жизни.
Я лично считаю этот аргумент важным, но, в отличие от решения Федерального Конституционного суда от 1986 года, считаю, что обязанность к распределению доходов и расходов должна быть исключительно ограничена уровнем федерального государства, что она в своем общем значении не должна распространяться лишь на федерально-правовые структуры, а – в приведенной здесь ориентации – применяться на все крупные (территориальные) единицы, которые различным образом составлены из менее крупных единиц и которые должны реально существовать в долгосрочной перспективе. Государственность, независимо от того, в федеральной, или централизованной форме она существует, не может реализоваться без финансового равновесия, то же самое касается и межрегиональных, более или менее прочных объединений. Доходы от налогов и финансовая мощность являются – по утверждению национального экономиста Йозефа Шумпетера – «материальным олицетворением государства».
С одной стороны имеем дело с несоюзным, и даже не с федеративным образованием, как, например, Европейский Союз, в котором существует четкое, законодательно закрепленное осознание того, что процесс объединения обречен в дальней перспективе на провал, если во всем объединении выравнивание и гармонизация трудовых и жизненных условий граждан не будут сделаны обязательной программой, которую должны выполнить государства-члены Союза, а также и сам Союз. Аналогичность национальной обязанности выравнивания жизненных условий в социальном государстве очевидна. Соответственно, эти цели не только формулируются в качестве обязующего положения в преамбуле и в самом тексте учредительного договора Европейского Сообщества, но для их исполнения многочисленные фонды самого Евросоюза предоставляют финансовые средства для осуществления трансферных услуг, для того, что дать этому процессу материальное содержание. В другом месте я сам лично высказываю точку зрения, что трансферные услуги из индустриальных стран в так называемые развивающиеся страны не имеют ничего общего с великодушной помощью в развитии этих государств, а являются вкладом в структурную и региональную политику и таким образом создают необходимое равновесие в процессе создания и сохранения функциональности не только экономических, но и ысе более политизующихся глобальных взаимоотношений.
На другом конце спектра находятся центрально-организованные государства. Для них термин «финансовое равновесие» наверняка не оправдан, но принцип, по моему мнению, остается. Для того, чтобы эти государства оставались независимыми и территориально едиными, нельзя допустить того, чтобы какой-либо регион оставался в течение продолжительного времени без надлежащего финансового обеспечения. История полна примеров, когда высокоцентрализованные государства, которым не удалось создать и сохранить стабильное обеспечение различных регионов их территории надлежащими реальными финансовыми услугами, возможно смогли в какой-то период времени силой сохранить свое единство, но в перспективе потеряли ее. Этот процесс может принять форму открытого мятежа против центральной власти, или может произойти в скрытой форме, исподволь. В перспективе утверждает себя, таким образом, и в противопоставлении силе и идеологии единства, идея зависящего от финансового оснащения «материального существования государства».
И если мы здесь обсуждаем механизм финансового уравновешения в Германии, мы должны подчеркнуть, что наряду специфики федеральной системы, которая характеризует конкретную ситуацию Германии, в основе этого механизма лежат общие принципы, которые выходят за пределы федерального государства и имеют определяющее значение как для более свободно организованных единиц, так и для централизованного государства.
Специфика федеративного объединения имеет свое выражение в исходной ситуации: финансовые нормы Основного закона устанавливают независимость отдельных земель (и Федерации) таким образом, что предоставляют каждому из них право оставлять за собой свои общественные доходы, которые состоят в основном из выручки от налогов и которые получены на основе осуществления собственных прав. Эти доходы позволяют землям (и Федерации), исполнять собственные государственные задачи, которые не делегированы из Центра, а изначально являются собственными, особенными задачами. Эта, рассчитанная на долгую перспективу, концепция, расширяется, чтобы решить ситуацию, когда какая-нибудь из земель в течение ограниченного времени подвергается особой нагрузке. Федерация может предоставить особую финансовую помощь земле для осуществления особых инвестиций, которые необходимы для предотвращения нарушения общеэкономического равновесия и для выравнивания структурных различий между землями (ст. 104а Основного закона).
Эта концепция распределения доходов и расходов имеет изначальную федеративно-государственную природу и – несмотря на возможность осуществлять временную финансовую помощь – не имеет ничего общего с финансовым уравновешиванием. Это последнее лишь тогда входит в игру, когда будет установлено, что обычное распределение доходов и расходов на федеративном уровне ведет к большим несообразиям между отдельными землями, поскольку они обладают различными финансовыми мощностями. В таком случае земли, обладающие бульшими финансовыми возможностями, обязаны выплачивать землям с финансовыми возможностями ниже среднего уровня соответствующую компенсацию. Эта обязанность вытекает из ст. 107 Основного закона, Закона о финансовом уравновешивании от 1993 г. и Закона о масштабах от 2001 г. Федерация может осуществить за рамками этих горизонтальных платежей и дополнительные платежи, чтобы компенсировать финансовую слабость отдельных земель (вертикальное финансовое уравновешивание).
По поводу расчета финансовой мощности и размера компенсационных платежей ведутся споры практически с самого начала существования Федеративной республики, причем после воссоединения острота спора еще более возросла. Спор приводит регулярно к Федеральному конституционному суду, который принял свое последнее решение по этому поводу в 1999 году. Для обсуждения этих – весьма важных – финансово-технических и социально-политических деталей здесь нет места. Определяющим является то, что при всех спорах о размере и условиях выплат, на переднем плане стоит и признается основной принцип. Это может объясняться тем соображением, что в Германии модель федеративного государства получила всеобщую положительную оценку и всеобщее признание и что здесь существует осознание того, что «самостоятельность земель с одной стороны и их принадлежность федеративной солидарной сообщности с другой стороны» (ст. 6 Закона о масштабах) неразделимы друг с другом. Полезно также осознание существующего опыта, показывающего, что финансовая мощь не является статической величиной, и что со временем различные земли развиваются по-разному, так что каждая из них, в зависимости от тенденции, может либо стать обязанной осуществить компенсационную выплату, либо приобрести право получить ее.
Чтобы дать примерное представление о реальных величинах, приведу числа, данные в решении Федерального конституционного суда от 1999 года. Согласно этому решению размер горизонтальной финансовой компенсации составлял в 1998 году 13,52 миллиардов немецких марок, дополняющих ее платежей со стороны Федерации слабым землям 25,65 миллиардов при общем объеме Федерального бюджета в 1998 году в 460 миллиардов немецких марок.
Это большие суммы, которые действительно должны быть выплачены. И тот факт, что это – хотя и помимо особого желания и при сопровождении различных протестов – тем не менее происходит без особого принуждения, объясняется тем, что, как уже сказано, «федеральное государственное устройство и обязанность земель к подчинению федеральным структурам и положениям сегодня всеобще признаны». Применение так называемого принципа «федерального принуждения» (ст. 37 Основного закона) таким образом на практике не является необходимым. Тем не менее, этот конституционно-правовой жесткий инструмент маячит на заднем плане (и, возможно, вносит важный вклад одним фактом своего существования в сохранение «верности Союзу»). Этот инструмент есть не что иное, как не весьма приятная, исключительная, названная Гансом Кельзеном «примитивной» техника так называемой «федеральной экзекуции», с помощью которой федеральное правительство может применить меры принуждения по отношению к земле, которая не выполняет предписанных ей Конституцией или Законом федеральных обязанностей (к одной их которых относится и обязанность к финансовой компенсации).
Спектр возможных мер простирается от простого указания о перекрытии финансовых поступлений и обязанности компенсации наступившего дефицита вплоть до применения полицейской силы. Как раз в те времена, когда конституционная культура еще не была достаточно развита и основополагающие политические конфликты могли привести в движение центробежные силы, в Германии применялись – хотя и редко – военные меры по отношению к строптивым землям. Подобный опыт существует и в других федеративных государствах. Доказательством тому, что при этом не имеем дело только лишь со спецификой федеративно организованных государств, являются примеры Франции и других централизованных государств, где, особенно в ранние времена, имели место региональные конфликты, которые решались с применением военной силы. Со временем эта «примитивная правовая техника» в подавляющем большинстве государств находится на заднем плане, поскольку ее применение не является необходимым благодаря готовности частей уважать распределение компетенций и одновременно сохранять единство и учитывать взаимные интересы. В Конституции Германии она, кроме того, юридически смягчена двумя инструментами: во-первых, применению мер принуждения должен дать добро Бундесрат – т. е. представительство всех земель, во-вторых, правомерность решения федерального правительства может быть обжалована затронутой землей и быть передана на рассмотрение Федеральному конституционному суду.
Сказанное выше является путами осуществления власти, для практического воздействия которых необходимо наличие высокой государственно-правовой культуры, которая является не стабильным явлением, а постоянно обновляется и регенерируется. Для успеха в исполнении этих задач полезно упомянуть, что учитывание взаимных интересов и исполнение обязанности верности союзу в перспективе сослужат как общим интересам, так и легитимным партикулярным интересам в конечном счете намного более полезную службу, нежели безоглядное пробивание сиюминутных интересов. Пожелаем Грузии, чтобы ей удалось осуществить теоретически простые тезисы и перевести их в практически сложные политические действия.
Бремен, сентябрь 2002 г.